Ухвала суду № 57491803, 27.04.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 квітня 2016 року м. Київ К/800/46457/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів Рецебуринського Ю.Й. (доповідача),

Черпака Ю.К.,

Швеця В.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України, Державної фіскальної служби України (далі - ДФС України) про визнання протиправними та скасування розпорядження та наказу, зобов'язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 липня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 8 жовтня 2015 року,

В С Т А Н О В И Л А:

У квітні 2015 року ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом, в подальшому уточненим, про: визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 березня 2015 року № 234-р «Про звільнення ОСОБА_3 з посади заступника Голови Державної фіскальної служби України»; визнання протиправним та скасування наказу ДФС України від 24 березня 2015 року №925-0 «Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 березня 2015 року № 234-р»; зобов'язання Кабінету Міністрів України змінити формулювання причини звільнення з посади заступника Голови ДФС України із звільнення з посади за порушення Присяги державного службовця (пункт 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року №3723-XII (далі - Закон №3723-XII)) на звільнення за власним бажанням (стаття 38 Кодексу законів про працю України).

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 липня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 8 жовтня 2015 року, позов задоволено повністю.

У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалені ними судові рішення та постановити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

З'ясувавши обставини справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права згідно статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів приходить до висновку про відмову у задоволенні касаційної скарги.

Судами встановлено, що 23 березня 2015 року розпорядженням Кабінету Міністрів України №234-р (далі - розпорядження №234-р) ОСОБА_3 звільнено з посади заступника Голови ДФС України за порушення Присяги державного службовця (пункт 6 частини 1 статті 30 Закон №3723-XII).

24 березня 2015 року виконуючим обов'язки Голови ДФС України видано наказ №925-0 «Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 березня 2015 року №234-р».

Прийняттю спірного розпорядження про звільнення позивача передувало службове розслідування щодо неналежного виконання службових обов'язків Голови ДФС України ОСОБА_5, його першого заступника ОСОБА_6 та заступника ОСОБА_3 від 17 березня 2015 року.

Проаналізована в ході службового розслідування комісією інформація свідчить про неналежне виконання позивачем наявних у нього повноважень. Зокрема, відповідач стверджував, що позивач не забезпечив належного рівня боротьби з митними правопорушеннями, контрабандою, що підтверджується 162 відкритими кримінальними провадженнями; не вжив дієвих заходів по своєчасному виявленню і упередженню злочинних схем при митному оформленні.

Так, згідно з висновком службового розслідування встановлено неефективність виконання службових обов'язків позивачем, формальне виконання поставлених перед ним завдань, відсутність реального поліпшення роботи митниці, неефективну антикорупційну діяльність в органах ДФС. Викладені обставини на переконання відповідача свідчать про наявність у діях позивача порушення Присяги.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що підстави для звільнення позивача за порушення Присяги відсутні, так як відповідачем не вказано які саме дії (бездіяльність) позивача як посадової особи підривають авторитет державного органу чи втрачається довіра до такого органу. Акт службового розслідування взагалі не містить обґрунтувань та вказівок на докази, що підтверджували б вчинення позивачем саме таких порушень, які б потягли за собою застосування до нього найсуворішої санкції відповідальності державного службовця, а саме - звільнення за порушення Присяги державного службовця.

Текст Присяги наведено у частині другій статті 17 Закону №3723-XII: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».

Отже, під порушенням Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Відповідно до частин 1, 2 статті 14 Закону №3723-XII за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення; до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Пунктом 6 частини 1 статті 30 Закону №3723-XII визначено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.

Цією нормою визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Так, з акту службового розслідування вбачається, що Комісією встановлено, що ОСОБА_3 не забезпечив належного рівня боротьби з митними правопорушеннями та контрабандами, а також не вжив дієвих заходів по своєчасному виявленню злочинних схем при митному оформленні.

Разом з тим, згідно з абзацом 1 підпункту 2 пункту 12 Положення про ДФС України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 квітня 2014 року №236, виконання завдань ДФС із здійснення заходів щодо боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства та законодавства з питань сплати єдиного внеску покладені на першого заступника Голови ДФС України, а не на заступника Голови ДФС України, посаду яку займав позивач до звільнення.

Поряд з цим, матеріали справи свідчать, що позивач вживав ряд заходів для боротьби з митними правопорушеннями. Так, з початку 2015 року митними органами заведено 3486 справ про митні правопорушення. За аналогічний період минулого року цей показник складав 3302 справи, з урахуванням території АР Крим та східних регіонів України, які на цей час є тимчасово окупованими.

Вартість реально вилучених предметів правопорушень у порівнянні з аналогічним періодом минулого року зросла на 50%.

За результатами розгляду справ судами накладено штрафів на суму 52,2 млн грн і застосовано конфіскацію на суму 75,6 млн грн (за аналогічний період минулого року відповідно 24,4 млн грн та 28,5 млн грн).

При цьому, митними органами направлено в правоохоронні органи 316 повідомлень про кримінальні правопорушення (273 за аналогічний період минулого року).

У зауваженнях на акт службового розслідування позивач вказав, що вживав дієвих заходів із забезпечення достовірності декларування та повноти оподаткування; припинення незаконних схем ввезення товарів дозволило протягом 6 місяців 2014 року виконувати розпис Держбюджету. А в 2015 році - досягти значного випередження темпів надходжень платежів над темпами імпорту.

Колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій, що доводи відповідача про невжиття достатніх заходів по профілактиці та своєчасному виявленню корупційних схем, що також свідчать про наявність у діях позивача порушення Присяги державного службовця, є безпідставними, з огляду на наступне.

Матеріалами справи підтверджено, що позивачем у межах повноважень були вжитті наступні заходи: ініціювання перед Головою ДФС України (дві доповідні записки) проведення службового розслідування та відсторонення від посади в.о. начальника Волинської митниці ДФС України; внаслідок зловживань повноваженнями та підозрою у вчиненні корупційних правопорушень звільнено 25 керівників митниць ДФС України, 18 перших заступників, 34 заступників начальників митниць; запровадження проведення ретельного добору спеціалістів з високим професійним рівнем та бездоганною репутацією, які не підпадають під положення Закону України «Про очищення влади» та пройшли відповідну перевірку, оновлення керівного складу митниць регіонів України; вчення дій щодо реалізації Закону України «Про очищення влади». Так, відповідно до Плану проведення перевірок відповідно до Закону України «Про очищення влади», затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №1025-р, та відповідно до наказу ДФС України від 14 листопада 2014 року №270 «Про початок проведення перевірки відповідно до Закону України «Про очищення влади» у ДФС України та її територіальних органах розпочато проведення перевірки, передбаченої цим Законом стосовно посадових та службових осіб апарату ДФС, а також керівників та заступників керівників територіальних органів ДФС, а відповідно до наказу ДФС від 24 лютого 2015 року №117 - в апараті Міндоходів та його територіальних органах; - організація проведення 737 службових розслідувань та перевірок, за результатами яких: інформація підтвердилась або частково підтвердилась в 351 випадку; 23 працівників звільнено з митниць; 210 працівників притягнуто до дисциплінарної відповідальності.

Загалом, відносно працівників митниць відкрито 108 кримінальних проваджень, з них 21 - за хабарництво.

Складено 55 адміністративних протоколів про корупцію. За результатами розгляду судами протоколів про адміністративні правопорушення 42 митників притягнуто до адміністративної відповідальності та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу.

Поряд з цим, висновок комісії, що позивач не вжив достатніх заходів для підвищення автоматизації процесу митного контролю та визначення митної вартості, суди попередніх інстанцій правильно визнали необґрунтованим, з огляду на таке.

Так, профільні Департаменти ДФС України, які повинні опікуватися зазначеним питанням, постійно (Департамент охорони державної таємниці, технічного та криптографічного захисту інформації, Департамент розвитку ІТ) не підпорядковані заступнику Голови ДФС України з митних питань, оскільки згідно наказу ДФС від 13 лютого 2015 року №84 «Про розподіл обов'язків між керівництвом ДФС» підпорядковуються виключно Голові ДФС України.

Однак, після створення у жовтні 2014 року Департаменту розвитку митної справи фахівцями зазначеного департаменту був розроблений проект Концепції розробки Єдиної автоматизованої системи митного оформлення та контролю, який у січні 2015 року був наданий для відпрацювання в профільні департаменти, і в першу чергу до Департаменту розвитку ІТ.

Також, Департаментом розвитку митної справи підготовлені на затвердження (рівень наказу ДФС України) типові вимоги до оснащення пунктів пропуску сучасними технічними засобами митного контролю, які передбачать інтеграцію автоматизованих систем вагових комплексів, інтелектуального відео контролю та розпізнавання номерних знаків, рентгенівських інспекційно-доглядових комплексів із автоматизованою системою митного оформлення.

Окрім того, Департаментом була ініційована робота щодо впорядкування напряму доступу до інформаційних масивів, у яких знаходиться інформація щодо митного контролю та оформлення, в частині видачі відповідного розпорядження.

Комісією конкретно не зазначено яких саме етичних правил, загальних обов'язків державного службовця чи безпосередніх обов'язків заступника Голови ДФС України ОСОБА_3 не виконав.

Крім того, відповідно до абзацу 5 пункту 8 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року №950 (далі - Порядок №950) у разі прийняття рішення щодо притягнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством.

Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

В акті службового розслідування не визначено якими є результати щорічної оцінки виконання позивачем функцій, покладених на нього відповідно до законодавства, завдань та обов'язків, видів заохочення та дисциплінарних стягнень, які до нього застосовувались, а також ступінь участі у виконанні окремих доручень (завдань). Також, не встановлено обставин, які обтяжують та пом'якшують відповідальність.

Враховуючи наведене колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що у разі вчинення дисциплінарного правопорушення, наслідком якого може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення, є санкціями різних рівнів відповідальності, які не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можливо кваліфікувати як порушення Присяги.

При цьому, суть порушення Присяги пов'язана з такими істотними проступками (вчинками) службовця, які повністю суперечать тому, що на нього покладено, підривають довіру до нього як носія влади та унеможливлюють подальше виконання ним своїх функцій.

Відповідачами не вказано, які саме дії (бездіяльність) позивача як посадової особи підривають авторитет державного органу чи втрачається довіра до такого органу. Акт службового розслідування взагалі не містить обґрунтувань та вказівок на докази, що підтверджували б вчинення позивачем саме таких порушень, які б потягли за собою застосування до нього найсуворішої санкції відповідальності державного службовця, а саме - звільнення за порушення Присяги державного службовця.

У зв'язку з цим, колегія суддів вважає правильними висновки судів про те, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 березня 2015 року №234-р про звільнення ОСОБА_3 з посади заступника Голови Державної фіскальної служби України не відповідає нормам чинного законодавства, а тому підлягає скасуванню.

Оскільки наказ ДФС України від 24 березня 2015 року №925-0 «Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.03.2015 року №234-р» прийнято на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 березня 2015 року №234-р, то суди правильно задовольнили позовну вимогу про визнання вказаного наказу протиправним та його скасування.

Стосовно позовної вимоги про зміну формулювання причини звільнення, то враховуючи те, що позивач не просить поновити його на роботі, а навпаки 10 квітня 2015 року ним подано заяву про звільнення за власним бажання, а також правила частини 3 статті 235 Кодексу законів про працю України, відповідно до якої у разі визнання формулювання причини звільнення неправильним або таким, що не відповідає чинному законодавству, у випадках, коли це не тягне за собою поновлення працівника на роботі, орган, який розглядає трудовий спір, зобов'язаний змінити формулювання і вказати в рішенні причину звільнення у точній відповідності з формулюванням чинного законодавства та з посиланням на відповідну статтю (пункт) закону, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про задоволення вказаної позовної вимоги.

Суди першої та апеляційної інстанцій повно і всебічно встановили обставини справи, дали їм належну юридичну оцінку, правильно застосували норми матеріального і процесуального права, тому відсутні підстави для скасування або зміни прийнятих ними рішень.

Керуючись статтями 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 15 липня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 8 жовтня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута у порядку і з підстав, передбачених статтями 235-237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді Ю.Й. Рецебуринський

Ю.К. Черпак

В.В. Швець