Постанова № 57291442, 20.04.2016, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 квітня 2016 р.м.ОдесаСправа № 814/1387/15

Категорія: 12.3 Головуючий в 1 інстанції: Князєв В.С.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- Крусяна А.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2015 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Державної інспекції з контролю за цінами, треті особи: Державна служба статистики України, Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України, про визнання незаконним та скасування наказу від 12.03.2015 року № 62-к, поновлення на посаді,

ВСТАНОВИВ :

ОСОБА_2 звернулась до адміністративного суду з позовом про: визнання протиправним та скасування наказу Державної інспекції з контролю за цінами від 12.03.2015 року про її звільнення; поновлення на посаді завідувача Сектору у Миколаївської області Державної інспекції України з контролю за цінами; виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на теперішній час Державна інспекція з контролю за цінами ще не припинена, продовжує функціонувати як юридична особа, а тому звільнення у зв'язку з ліквідацією передчасне.

Також позивач вважає, що не було підстав для звільнення у зв'язку з ліквідацією підприємства за п.1 ст.40 КЗпП України, оскільки фактично ліквідації Державної інспекції України з контролю за цінами не відбулось, а відбулась її реорганізація у Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів. Встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи з одночасним створенням іншої, а саме Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає її зобов'язання по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.

Мотивуючи свою правову позицію позивач послалась на судову практику Верховного Суду України, висловлену в постановах від 01.10.13 по справі №21-319а13, від 28.10.14 по справі №21-484а14, а також практику Полтавського окружного адміністративного суду та Харківського апеляційного адміністративного суду по аналогічній справі за №816/960/15-а.

Відповідач позов не визнав з тих підстав, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №442 від 10.09.14, Державну інспекцію України з контролю за цінами ліквідовано, без правонаступництва. Висновок позивачки про те, що фактично Держцінінспекція України «фактично реорганізується» є хибним. У задоволенні позову просив відмовити.

Представник третьої особи надав пояснення, згідно яких вважає, що взагалі не має відношення до розгляду цієї справи.

Постановою судової колегії Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2015 року у задоволенні позову відмовлено.

Головуючим по справі суддею Князєвим В.С. було викладено окрему думку стосовно вищевказаної постанови від 10.11.2015 року, згідно якої суддя вказує на той факт, що станом на час розгляду справи Державну інспекцію з контролю за цінами фактично не ліквідовано, вона продовжує виконувати свої функції, а новостворювану Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів наразі не утворено. На думку судді вказане свідчить про можливість поновлення позивачки на посаді, яку вона займала на час звільнення, а в подальшому роботодавець буде мати можливість вирішити питання про її працевлаштування у новоутвореному державну органі відповідно до законодавства. З огляду на зазначене вважає, що позовні вимоги ОСОБА_3 підлягають задоволенню.

ОСОБА_2 звернулась з апеляційною скаргою на вказану постанову. Апелянт просить скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2015 року та прийняти нову постанову, якою визнати незаконним та скасувати наказ Державної інспекції України з контролю за цінами від 12.03.2015 року № 62-к «Про звільнення ОСОБА_2», поновити ОСОБА_2 на посаді завідувача Сектору у Миколаївській області Державної інспекції України з контролю за цінами з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Апелянт посилається на той факт, що Державна інспекція України з контролю за цінами не ліквідується, а реорганізується, оскільки її права та обов'язки передаються Державній службі України з безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Згідно до вимог п.2 ч.1 ст.197 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, оскільки у судове засідання не прибули сторони, які беруть участь у справі, проте про розгляд справи були належним чином повідомлені.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до вимог ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій, чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед Законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Згідно з вимогами ч.2 ст.2 КАС України, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Колегією суддів встановлено, що 11.10.2012 року ОСОБА_2 призначена на посаду завідувачем Сектору у Миколаївській області Державної інспекції з контролю за цінами (т.1 а.с. 59).

10.09.2014 року постановою Кабінету Міністрів України №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» ліквідовано Державну інспекцію з контролю за цінами (т.1 а.с. 14). 24.10.2014 року розпорядженням Кабінету Міністрів України №10630-р «Про утворення комісії з ліквідації Державної інспекції з контролю за цінами» створено ліквідаційну комісію з ліквідації Державної інспекції з контролю за цінами.

26.11.2014 року головою комісії з ліквідації Державної інспекції з контролю за цінами затверджено план заходів, пов'язаних з ліквідацією Державної інспекції з контролю за цінами, а також попереджено ОСОБА_2 та інших працівників про майбутнє звільнення у зв'язку з ліквідацією (т.1 а.с. 49).

12.03.2015 року наказом голови комісії з ліквідації Державної інспекції з контролю за цінами видано наказ №62-к «Про звільнення ОСОБА_2», відповідно до якого ОСОБА_2 звільнено з посади завідувача Сектору у Миколаївській області Державної інспекції України з контролю за цінами 25.03.2015 року на підставі п.1 ст.40 КЗпП України у зв'язку із ліквідацією Державної інспекції України з контролю за цінами (т.1 а.с. 16).

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач цілком законно мав право розірвати трудовий договір з позивачкою на підставі п.1 ч.1 ст.40 КЗпП України, у зв'язку з тим, що Кабінетом Міністром України 10.09.2014 року було прийнято рішення про ліквідацію Державної інспекції з контролю за цінами.

Також, як вважав суд першої інстанції, звільнення працівників центрального органу влади, відбувається ще під час дії комісії з ліквідації, а не після внесення запису про припинення юридичної особи до Єдиного державного реєстру.

Видання Кабінетом Міністрів України постанови №442 від 10.09.2014 року про ліквідацію Державної інспекції з контролю за цінами, та розпорядження №10630-р від 24.10.2014 року про створення комісії з її ліквідації, на думку суду першої інстанції, є достатніми підставами для проведення звільнення працівників за п.1 ч.1 ст.40 КЗпП України.

Крім того, судова колегія суду першої інстанції не погодилась з позицією позивачки, що фактично замість ліквідації відбулась реорганізація. В цьому випадку, на думку суду першої інстанції, власником прийнято рішення про повну ліквідацію Державної інспекції з контролю за цінами, без створення замість неї іншого державного органу з виконанням функцій ліквідованої інспекції, а також без визначення її правонаступника.

Отже, з вищезазначеного суд першої інстанції вбачає, що у відповідача дійсно відбулись такі зміни в організації виробництва і праці, зокрема, повна ліквідація, без створення правонаступника або іншого державного органу, що буде виконувати його функції, з розподілом функцій ліквідованого органу, між іншими державними органами, з одночасним зменшенням штатної численності працівників, навіть в тих органах, яким передано частково функції ліквідованої Державна інспекція України з контролю за цінами.

Як зазначив суд першої інстанції, звільнення за п.1 ч.1 ст.40 КЗпП України не передбачає безумовного обов'язку власника працевлаштувати звільнену особу на іншу роботу, а ставить цей обов'язок в залежність від фактичної можливості. Оскільки, такої можливості у власника не було, на думку суду першої інстанції, власником додержано вимоги законодавства, що регулюють вивільнення працівника, а гарантії, визначені ст.184 КЗпП України, на позивачку не розповсюджуються.

Стосовно судової практики Верховного Суду викладеної у постановах від 01.10.2013 року по справі №21-319а13, від 28.10.2014 року по справі №21-484а14 та інших, то суд першої інстанції зазначив, що вона стосується зовсім інших випадків.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність наказу голови комісії з ліквідації Державної інспекції України з контролю за цінами про звільнення ОСОБА_2 з посади завідувачем Сектору у Миколаївській області Державної інспекції України з контролю за цінами на підставі п.1 ст.40 КЗпП України у зв'язку з ліквідацією Державної інспекції України з контролю за цінами.

Іншої правової думки стосовно постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2015 року по справі №814/1387/15 дійшов член складу колегії суддів Миколаївського окружного адміністративного суду - суддя Князєв В.С., висловивши з цього приводу окрему думку.

Як вважав суддя Князєв В.С., у відносинах публічної служби суду необхідно звернути увагу не на цивільно-правове правонаступництво ліквідованої юридичної особи (якого може і не бути), а, насамперед, на адміністративно-правове правонаступництво, тобто на факт передачі адміністративних функцій державного органу іншим органам влади, і, встановивши факт такого правонаступництва, застосувати положення закону про обов'язки держави з працевлаштування працівників.

Крім того, як зазначив суддя Князєв В.С., з матеріалів справи вбачається, що станом на час розгляду справи Державну інспекцію з контролю за цінами фактично не ліквідовано, вона продовжує виконувати свої функції, а новостворювану Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів наразі не утворено. На думку судді Князєва В.С., зазначене свідчить про можливість поновлення позивачки на посаді, яку вона займала на час звільнення, а в подальшому роботодавець буде мати можливість вирішити питання про її працевлаштування у новоутвореному державному органі відповідно до законодавства.

З огляду на зазначене суддя Князєв В.С. вважав, що позовні вимоги підлягають задоволенню.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позовних вимог, та одночасно вважає вірною правовою позицію викладену в окремій думці, з огляду на наступне.

Як вже було зазначено вище, наказом Державної інспекції України з контролю за цінами від 12.03.2015 року №62-к позивачка була звільнена з посади завідуючого Сектору у Миколаївській області Державної інспекції України з контролю за цінами на підставі п.1 ст.40 КЗпП України у зв'язку із ліквідацією Державної інспекції України з контролю за цінами.

Підставою для звільнення позивачки, в наказі зазначено Постанову Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 року №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади».

Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 року №442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» було постановлено ліквідувати Державну інспекцію з контролю за цінами, поклавши функції з моніторингу динаміки цін (тарифів) на споживчому ринку на Державну службу статистики.

Крім того, цією ж постановою Кабінету Міністрів України було утворено Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, якій передано в тому числі функції із здійснення державного контролю (нагляду) за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

Як вбачається із Положення про Державну інспекцію України з контролю за цінами, затвердженого Указом Президента України від 30.03.2012 року №236/2012, зазначені дві функції були основними функціями ліквідованої Державної інспекції України з контролю за цінами.

Отже при ліквідації Державної інспекції з контролю за цінами частина її функцій було передано до новоствореної Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, а частина - до Державної служби статистики.

Верховним Судом України у Постанові від 28 жовтня 2014 року (номер у реєстрі судових рішень 41602330) зроблено наступний правовий висновок: «Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім (…).

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.»

Отже, колегія суддів зазначає, що в аналогічній справі Верховним Судом України зроблено висновок про те, що держава (як роботодавець у відносинах публічної служби) зобов'язана працевлаштувати працівників ліквідованої установи у випадку передачі її функцій іншим державним установам.

Зазначена правова позиція відповідає принципу «правової визначеності», закріпленому у рішеннях Європейського суду з прав людини, а також відповідає закріпленому у статті 3 Конституції України положенню про те, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Аналогічну правову позицію було висловлено у Постанові Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.04.2013 року по справі №2а-4892/12/1470 за позовом ОСОБА_4 до Головної державної інспекції на автомобільному транспорті. Зазначена постанова залишена без змін Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20.03.2014 року.

Таким чином, на підставі наведеного, колегія суддів погоджується з окремою думкою стосовно того, що у відносинах публічної служби необхідно звернути увагу не на цивільно-правове правонаступництво ліквідованої юридичної особи (якого може і не бути), а, насамперед, на адміністративно-правове правонаступництво, тобто на факт передачі адміністративних функцій державного органу іншим органам влади, і, встановивши факт такого правонаступництва, застосувати положення закону про обов'язки держави з працевлаштування працівників.

Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції не було взято до уваги практику Верховного Суду України, а саме, що у разі ліквідації установи з одночасною передачею прав і обов'язків іншим установам роботодавець зобов'язаний працевлаштувати працівника.

Також, на думку колегії суддів, судом першої інстанції не було надано оцінки тому, що в актах про ліквідацію Держцінінспекції відсутнє будь-яке обґрунтування відмови держави від виконання функцій з контролю за цінами. Не враховано та не надано оцінку тому, що Державна служба України з безпечності харчових продуктів та захисту споживачів буде виконувати основні функції Держцінінспекції - контроль за формуванням, встановленням та застосуванням цін.

Крім того, колегія суду зазначає, що станом на час розгляду справи Державну інспекцію з контролю за цінами фактично не ліквідовано, вона продовжує виконувати свої функції, а новостворювану Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів наразі не утворено.

Таким чином, на підставі наведеного колегія суддів доходить до висновку про те, що позовні вимоги ОСОБА_2 є цілком обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню у повному обсязі, а саме: визнання протиправним та скасування наказу Державної інспекції з контролю за цінами від 12.03.2015 року про звільнення ОСОБА_2 Поновлення ОСОБА_2 на посаді завідувача сектору у Миколаївської області Державної інспекції України з контролю за цінами та стягнення з Державної інспекції з контролю за цінами на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 12.03.2015 року по 12.03.2016 року в розмірі 66 613 (шістдесят шість тис. шістсот тринадцять) грн. 08 коп. Наведена сума розрахована відповідно до довідки відповідача щодо розміру середньої заробітної плати позивача, з урахуванням терміну не більш одного року (5251,09 х 12 міс = 66 613,08).

Колегія суддів вважає, що позивачка має бути поновлена на посаді, яку вона займала на час звільнення, а в подальшому роботодавець буде мати можливість вирішити питання про її працевлаштування у новоутвореному державному органі відповідно до законодавства.

Відповідно до вимог ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а в адміністративних справах про протиправність рішень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення та надання відповідних доказів покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Такий обов'язок відсутній, якщо відповідач визнає позов. Відповідач, який є суб'єктом владних повноважень свою позицію судовій колегії не доказав та не обґрунтував її.

Оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи і, крім того, судом порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, ухвалене судове рішення на підставі вимог ст. 202 КАС України підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення про задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 195; 197; 198; 202; 205; 207; 254 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити, постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2015 року скасувати, ухвалити у справі №814/1387/15 нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов ОСОБА_2.

Визнати протиправним та скасувати наказ Державної інспекції з контролю за цінами від 12.03.15 про звільнення ОСОБА_2.

Поновити ОСОБА_2 на посаді завідувача сектору у Миколаївської області Державної інспекції України з контролю за цінами.

Стягнути з Державної інспекції з контролю за цінами на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 12.03.2015 року по 12.03.2016 року в розмірі 66 613 (шістдесят шість тис. шістсот тринадцять) грн. 08 коп.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після надіслання її копії особам, що беруть участь у справі та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів.

Головуючий: О.В.Джабурія

Суддя: Н.В.Вербицька

Суддя: А.В.Крусян