Ухвала суду № 57226009, 14.04.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 квітня 2016 року м. Київ К/800/34957/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, суддіГорбатюка С.А. (доповідач)СуддівМороз Л.Л. Шведа Е.Ю. провівши попередній розгляд адміністративної справи за позовами Товариства з обмеженою відповідальністю "Нафтова будівельна компанія", Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) фірми "Бразвік" та ОСОБА_4 до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю (далі - ІДАБК) у Миколаївській області, за участі прокуратури міста Миколаєва про визнання дій неправомірними, визнання протиправними і скасування приписів та постанов за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2014 року у справі

в с т а н о в и л а :

У червні 2013 року ТОВ "Нафтова будівельна компанія" у Миколаївському окружному адміністративному суді пред'явила позов до ІДАБК у Миколаївській області, за участі прокуратури міста Миколаєва, просила визнати дії ІДАБК у Миколаївській області щодо проведення позапланової перевірки на АЗС Товариства неправомірними, визнати неправомірним та скасувати припис від 17 травня 2013 №95 про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а також про неправомірною та скасувати постанову від 31 травня 2013 року № 89 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

ТОВ фірма "Бразвік" та ОСОБА_4 також пред'явили позов до ІДАБК, за участю прокуратури міста Миколаєва.

ТОВ фірма "Бразвік" просила визнати протиправними дій ІДАБК щодо призначення та проведення 17 травня 2013 року перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів та правил на об'єкті будівництва "Установа автомобільного газозаправного пункту модульного типу "СЗГ-Б-10" на діючій АЗС по АДРЕСА_1, оформленої відповідним актом перевірки від 17 травня 2013 року, визнати протиправною та скасувати постанови Інспекції від 31 травня 2013 року, № 88, про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 103230,00 грн., а також протиправним та скасувати припис від 17 травня 2013 року № 96 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

ОСОБА_4 просила визнати протиправною та скасувати постанову ІДАБК від 31 травня 2013 року, № 274, у справі про адміністративне правопорушення про притягнення її до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу у розмірі 17000,00 грн., визнати протиправним та скасувати припис від 17 травня 2013 року № 203 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року справи за позовами ТОВ "Нафтова будівельна компанія", ТОВ фірма "Бразвік" та ОСОБА_4 об'єднані в одне провадження.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2014 року, позови задоволено.

Визнано протиправними дії ІДАБК у Миколаївській області щодо призначення і проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва "Установка автомобільного газозаправного пункту "СЗГ-Б-10" на діючій АЗС" по АДРЕСА_1, результати якої оформлені актом від 17 травня 2013 року.

Визнано протиправними і скасовано приписи ІДАБК про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17 травня 2013 року, № 95, № 96, № 203.

Визнано протиправними і скасовано постанови ІДАБК про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31 травня 2013 року № 89, № 88, № 274.

ІДБК у Миколаївській області не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати судові рішення та прийняти нове рішення, яким у позові відмовити повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що у травні 2013 року службовими особами ІДАБК у Миколаївській області проведена позапланова перевірка дотримання ТОВ "Нафтова будівельна компанія" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за наслідками якої складено акт від 17 травня 2013 року.

В акті зазначено, що розроблена ТОВ фірма "Бразвік" проектна документація на об'єкт будівництва не відповідає пункту 8.151 ДБН В.2.5-20-2001 "Інженерне обладнання будинків і споруд. Газопостачання", розміщення автомобільного газозаправного пункту можливо тільки після реконструкції існуючої АЗС, розрахунок ТОВ фірми "Бразвік" щодо віднесення об'єкту до ІІ категорії складності не відповідає вимогам ДБН А.2.2-3-2012.

Згідно з протоколом від 17 травня 2013 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, складеним стосовно ТОВ "Нафтова будівельна компанія", ІДАБК виявлено порушення частини восьмої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (наведення недостовірних даних в декларації про початок виконання будівельних робіт від 19 листопада 2012 року за № МК 08212222486 щодо найменування об'єкта будівництва та категорійності), відповідальність за яке передбачена абзацом 3 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

У зв'язку із встановленими порушеннями ІДАБК на адресу ТОВ "Нафтова будівельна компанія" внесено припис від 17 травня 2013 року за № 95 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано Товариство до 28 червня 2013 року отримати дозвіл на виконання будівельних робіт об'єктів IV-V категорії складності і провести експертизу розробленого проекту на об'єкт будівництва відповідно до статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Постановою від 31 травня 2013 року за № 89 у справі про виченення правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ТОВ "Нафтова будівельна компанія" відповідно до абзацу 4 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", накладено штраф у сумі 41292,00 грн..

Також, у травні 2013 року службовими особами ІДАБК у Миколаївській області проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ фірмою "Бразвік".

За наслідками проведеної перевірки складено акт та протокол від 17 травня 2013 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності ТОВ фірми "Бразвік".

Під час перевірки виявлені порушення пункту 8.151 ДБН В.2.5-20-2001 "Інженерне обладнання будинків і споруд. Газопостачання", вимог статей 31, 32 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорій складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року №557, та невиконання вимог ДБН А.2.2-3-2012 (зокрема, обов'язкового додатку М), а саме, що проектна документація виконана з порушенням державних будівельних норм та заниження категорійності складності будівництва.

В зв'язку з виявленим порушеннями ІДАБК у Миколаївській області на адресу ТОВ фірма "Бразвік" внесено припис від 17 травня 2013 року, № 96 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким ТОВ фірму "Бразвік" зобов'язано до 28 червня 2013 року привести проектну документацію на об'єкт будівництва ("Установка автомобільного газозаправного пункту "СЗГ-Б-10" на діючій АЗС" по АДРЕСА_1) відповідно до вимог містобудівного законодавства та державних будівельних норм.

Постановою від 31 травня 2013 року № 88 у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ТОВ фірму "Бразвік" у відповідності до абзацу 2 частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" накладено штраф у сумі 103230,00 грн.

Крім того, за наслідками проведеної у травні 2013 року службовими особами Інспекції проведено позапланову перевірку ТОВ "Нафтова будівельна компанія" з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Складено протокол про адміністративне правопорушення стосовно ОСОБА_4, в якому відображені наступні порушення: проектна документація виконана з порушенням державних будівельних норм, заниження категорії складності, що є порушенням пункту 8.151 ДБН В.2.5-20-2001 "Інженерне обладнання будинків і споруд. Газопостачання", статті 31, 32 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорій складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року, № 557 та невиконання вимог ДБН А.2.2-3-2012 (зокрема, обов'язкового додатку М)", відповідальність за яке передбачена частиною першою статті 96-1 КУпАП.

Приписом від 17 травня 2013 року, №203 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ІДАБК у Миколаївській області зобов'язала головного інженера проекту - ОСОБА_4 до 28 червня 2013 року вжити заходів щодо приведення проектної документації на об'єкт відповідно до вимог містобудівного законодавства та державних будівельних норм.

Постановою від 31 травня 2013 року, № 274 у справі про адміністративне правопорушення ОСОБА_4 притягнута до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 96-1 КУпАП у вигляді штрафу в сумі 17000,00 грн..

Проведення перевірок, винесення приписів та постанов і стали підставами для звернення ТОВ "Нафтова будівельна компанія", ТОВ фірми "Бразвік" та ОСОБА_4 з позовами до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з недоведеності відповідачем факту невідповідності проектної документації вимогам законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил. Крім того, судами зазначено, що додатковою підставою для визнання постанови від 31 травня 2013 року № 274 у справі про адміністративне правопорушення протиправною і її скасування є те, що, відповідно до частини першої статті 38 КУпАП адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяця з дня вчинення правопорушення. Проектну документацію ТОВ "Нафтова будівельна компанія" отримало від ТОВ фірма "Бразвік" у травні 2012 року, в зв'язку з чим притягнення ОСОБА_4 до адміністративної відповідальності у червні 2013 року є незаконним.

Колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій та вважає їх правильними з огляду на наступне.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року за № 553, визначено, що цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов.

Відповідно до пункту 7 вказаного Порядку позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 20 Закону України "Про прокуратуру" при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз.

Частиною другою статті 20 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що дії, передбачені пунктами 3, 4 та 5 частини першої цієї статті, можуть бути вчинені виключно під час проведення перевірки в порядку, передбаченому статтею 21 цього Закону.

Положеннями статті 21 Закону України "Про прокуратуру" встановлено порядок проведення перевірок органами прокуратури, частиною першою якої встановлено, що перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора.

Крім того, частиною третьою статті 21 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону. Не допускається проведення перевірки без надання копії зазначеної постанови представнику підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичній особі - підприємцю.

Аналіз вказаного Закону вказує на те, що проведенню перевірки за власною ініціативою прокурора передує дотримання певної процедури, складовою частиною якої є прийняття прокурором відповідної постанови та надання її копії особі, щодо якої буде здійснюватися перевірка.

Судами першої та апеляційної інстанцій правильно встановлено, що 10 квітня 2013 року на адресу ІДАБК у Миколаївській області надійшов лист за підписом першого заступника прокурора Миколаївської області, в якому зазначено необхідність здійснення в межах повноважень державного контролю за дотриманням певними суб'єктами господарювання, у тому числі ТОВ "Нафтова будівельна компанія", вимог державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт. В разі виявлення порушень вимог законодавства запропоновано вирішити питання про заборону експлуатації об'єктів будівництва.

Тому, враховуючи, що першим заступником прокурора Миколаївської області не винесено постанови про проведення перевірки у відповідності з вимогами статті 21 Закону України "Про прокуратуру", а його лист від 04 квітня 2013 року, № (15)07/1/4-129 вих-13 не є належною підставою для проведення ІДАБК позапланової перевірки, колегія суддів вважає правильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що проведені в травні 2013 року позапланові перевірки дотримання ТОВ "Нафтова будівельна компанія" та ТОВ фірми "Бразвік" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил є неправомірними.

Крім того, з акту перевірки ТОВ фірми "Бразвік" вбачається, що остання проводилася, зокрема, на підставі того ж листа заступником прокурора Миколаївської області від 04 квітня 2013 року, № (15)07/1/4-129 вих-13, проте, з його аналізу вбачається, що ТОВ фірма "Бразвік" не включена до складу осіб, перевірку яких вимагає здійснити перший заступник прокурора Миколаївської області, що також свідчить про безпідставність проведення перевірки відносно ТОВ фірма "Бразвік".

Правильними є й висновки судів в частині позовних вимог ТОВ "Нафтова будівельна компанія" та ТОВ фірмою "Бразвік" щодо скасування постанов та приписів.

З матеріалів справи вбачається, що ТОВ фірма "Бразвік", яке є проектною організацією та має відповідну ліцензію, склало на замовлення ТОВ "Нафтова будівельна компанія" проектну документацію на об'єкт "Установка автомобільного газозаправного пункту модульного типу "СЗГ-Б-10" на діючій АЗС по АДРЕСА_1", категорія складності ІІ.

Згідно з частиною першою статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Відповідно до статті 32 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" усі об'єкти будівництва поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 2 Порядку віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорій складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року № 557 (далі Порядок) також встановлено, що віднесення об'єкта будівництва до відповідної категорії складності здійснюється проектувальником і замовником.

Згідно з пунктом 7 цього Порядку під час проведення державного архітектурно-будівельного контролю на об'єктах самочинного будівництва (у разі відсутності проектної документації) категорія складності таких об'єктів визначається посадовими особами Держархбудінспекції та її територіальних органів, а в разі необхідності - шляхом проведення експертизи експертною організацією чи експертом, що має відповідний сертифікат.

У статті 376 Цивільного кодексу України визначено поняття самочинного будівництва.

Частиною першою статті 376 Цивільного кодексу України встановлено, що житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

У липні 2012 року позивачу видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, а у листопаді 2012 року ТОВ "Нафтова будівельна компанія" надіслала до ІДАБК Декларацію про початок виконання будівельних робіт "Установка автомобільного газозаправного пункту модульного типу "СЗГ-Б-10".

Відповідно до частин другої, четвертої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" суб'єкти містобудування зобов'язанні додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Право на забудову земельної ділянки реалізуються її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника.

Отже, оскільки об'єкт будівництва не є самочинним, так як ТОВ "Нафтова будівельна компанія" отримала відповідну дозвільну документацію, та приймаючи до уваги, що визначення категорії складності об'єктів будівництва не належить до повноважень відповідача, а вони визначаються проектними організаціями і замовниками будівництва, а також, що містобудівні умови та обмеження позивачу видавались спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури, який визначив наміри забудовника (в пункті 3 зазначено намір забудови як "нове будівництво"), то суди першої та апеляційної інстанцій правильно вказали про відсутність у відповідача законних підстав для визначення категорії V складності об'єкта будівництва та внесення оскаржуваних приписів та ухвалення постанов про застосування штрафних санкцій.

У зв'язку з недоведеністю ІДАБК у Миколаївській області невідповідності проектної документації вимогам законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил є протиправним її припис від 17 травня 2013 року № 203 та постанова у справі про адміністративне правопорушення від 31 травня 2013 року № 274 щодо притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_4

В матеріалах справи відсутній експертний висновок щодо визначення V категорії складності об'єкта будівництва, а ІДАБК повноважень з визначення категорій складності об'єкта будівництва не мають, за винятком у випадків, коли будівництво є самочинним.

Як видно з матеріалів справи, у всіх приписах від 17 травня 2013 року №№ 95, 96 та 203 встановлено термін усунення виявлених порушень - 28 червня 2013 року, разом з тим постанови про накладення штрафних санкцій були винесені 31 травня 2013 року, тобто до спливу вказаного терміну на усунення порушень, що свідчить про передчасність та необґрунтованість вказаних постанов.

Оскаржувані у цій справі судові рішення є законними та обґрунтованими, підстав для їх скасування або зміни немає.

Доводи касаційної скарги не спростовують встановлених обставин справи та висновків судів першої та апеляційної інстанцій, та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Відповідно до частини першої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За правилами частини третьої статті 220-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України

у х в а л и в

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області відхилити.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2014 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених ст.ст. 237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді Горбатюк С.А.

Голяшкін О.В.

Швед Е.Я.