Ухвала суду № 56976511, 06.04.2016, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 квітня 2016 р.м.ОдесаСправа № 815/6309/15

Категорія: 8.1 Головуючий в 1 інстанції: Самойлюк Г. П.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- Крусяна А.В.

при секретарі - Філімович І.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року у справі за позовом департаменту екології та природних ресурсів Одеської області державної адміністрації до Державної фінансової інспекції в Одеській області про визнання протиправною та скасування вимоги №15-31-22-15/9021 від 25.09.2015 р.,

ВСТАНОВИВ :

Департамент екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації звернувся з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Одеській області про просить визнати протиправною та скасувати вимогу Державної фінансової інспекції в Одеській області № 15-31-22-15/9021 від 25.09.2015р. «про усунення виявлених порушень».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувана вимога винесена на основі висновків акта №31-11/58 від 21.08.2015р. позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності щодо дотримання чинного законодавства департаментом екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації при проведенні відкритих торгів за предметом: «Послуги щодо надання професійної та технічної допомоги та консультативні, н.в.і.у» (група реалізації/імплементації проекту «Інвентаризація, оцінка та зменшення впливу антропогенних джерел забруднення в Нижньодунайському регіоні України, Румунії та Республіки Молдова») за період з 01.01.2014 по 31.07.2015 року, є необґрунтованою та протиправною, а висновки акта ревізії хибними. Відтак, на думку позивача, вимога Державної фінансової інспекції в Одеській області про усунення виявлених порушень № 15-31-22-15/9021 від 25.09.2015р. має бути скасована.

Представники відповідача у судовому засіданні позов не визнали, просили відмовити у його задоволенні з підстав необґрунтованості.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року у задоволенні адміністративного позову департаменту екології та природних ресурсів Одеської області державної адміністрації до Державної фінансової інспекції в Одеській області про визнання протиправною та скасування вимоги №15-31-22-15/9021 від 25.09.2015 р. відмовлено повністю.

Не погодившись з таким висновком Департамент звернувся з апеляційною скаргою на зазначену постанову. Апелянт просить скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року та прийняти нову постанову суду про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, судова колегія вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до вимог ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій, чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед Законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Вимогами ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Згідно з вимогами ч. 2 ст. 2 КАС України, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Судом встановлено, що у період з 03.08.2015р. по 21.08.2015р. Державною фінансовою інспекцією в Одеській області проведена позапланова ревізія окремих питань департаменту екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2014р. по 31.07.2015р., а саме: щодо процедури відкритих торгів на закупівлю послуг за кодом 74.90.1 - послуги щодо надання професійної та технічної допомоги та консультативні (Група реалізації/імплементації проекту «Інвентаризація, оцінка та зменшення впливу антропогенних джерел забруднення в Нижньодунайському регіоні України, Румунії та Республіки Молдова») (оголошення про заплановану закупівлю опубліковано у ВДЗ №151/1/1 (16.12.2014), номер оголошення у бюлетені: 215053).

За результатами проведеної ревізії складено акт №31-11/58 від 21.08.2015р. позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності щодо дотримання вимог чинного законодавства Департаментом при проведенні відкритих торгів за предметом: «Послуги щодо надання професійної та технічної допомоги та консультативні, н.в.і.у (група реалізації/імплементації проекту «Інвентаризація, оцінка та зменшення впливу антропогенних джерел забруднення в Нижньодунайському регіоні України, Румунії та Республіки Молдова»)» за період з 01.01.2014р. по 31.07.2015 р.

25.09.2015 р. відповідачем було пред'явлено вимогу про усунення виявлених порушень №15-31-22-15/9021.

Колегією суддів встановлено, що за результатами проведеної процедури закупівлі між департаментом екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації (Замовником) та Агентством транскордонного співробітництва «Єврорегіон «Нижній Дунай» (Виконавець) укладено договір про закупівлю послуг за державні кошти № Р1/03-15/ДЗП від 11.03.2015 р., відповідно до п. 1.2 якого замовник доручає, а виконавець зобов'язується надати замовнику протягом 2015 року наступні послуги: (код ДК 016-2010 74.90.1) Послуги щодо надання професійної та технічної допомоги та консультативні, н.в.і.у (Група реалізації/імплементації проекту «Інвентаризація, оцінка та зменшення впливу антропогенних джерел забруднення у Нижньодунайському регіоні України, Румунії та Республіки Молдова»), а замовник - прийняти та оплатити такі послуги. Згідно п. 3.1 договору загальна вартість послуг за цим договором становить 3700000,0 грн. (три мільйони сімсот тисяч гривень 00 коп.)(без ПДВ).

Еквівалентна вартість у Євро по відношенню до національної валюти по встановленому Національним Банком України на дату укладання даного договору курс становить 159871,8 євро (сто п'ятдесят дев'ять тисяч вісімсот сімдесят один євро 80 євроцентів), та в подальшому її еквівалент не може бути меншим у зазначеній валюті. Загальна вартість послуг за цим Договором у гривні збільшується у разі збільшення офіційного курсу Євро встановленого Національним Банком України.

Встановивши вищенаведене порушення, відповідач, у встановленому порядку надіслав на адресу позивача вимогу та просив усунути зазначені порушення й повідомити Державну фінансову інспекцію в Одеській області про вжиті заходи не пізніше 10-робочих днів.

За результатами проведеної позапланової ревізії відповідачем, серед іншого, встановлено, що в порушення п.3 ч.2 ст. 22 Закону України «Про здійснення державних закупівель» в документації конкурсних торгів замовника відсутні кількісні характеристики предмета закупівлі та детальний опис послуг, що закуповуються. В той же час, в додатку 5 «Технічне завдання» до документації конкурсних торгів описано послуги, які повинен надавати учасник без зазначення вихідних даних для обрахунку ціни пропозицій учасників. Також відповідач зазначив, що в порушення ч.1 ст.29 Закону України «Про здійснення державних закупівель» пропозицію АТС «Єврорегіон «Нижній Дунай» не відхилено як таку, що не відповідає умовам документації конкурсних торгів, оскільки лист відгук наданий у складі пропозиції конкурсних торгів АТС «Єврорегіон «Нижній Дунай» не містить вихідного номеру.

Колегія суддів вважає хибними посилання апелянта на відсутність порушень діючого законодавства при проведенні відкритих торгів за предметом: «Послуги щодо надання професійної та технічної допомоги та консультативні, н.в.і.у» (група реалізації/імплементації проекту «Інвентаризація, оцінка та зменшення впливу антропогенних джерел забруднення в Нижньодунайському регіоні України, Румунії та Республіки Молдова»), оскільки предметом розгляду в даній справі є питання обґрунтованості та правомірності прийнятої відповідачем вимоги № 15-31-22-15/9021 від 25.09.2015р., а не процедури проведення вищезгаданих відкритих торгів.

З матеріалів справи вбачається, що вимога № 15-31-22-15/9021 від 25.09.2015р. ґрунтується на висновках акта ревізії №31-11/58 акт від 21.08.2015р., яким, зокрема, за результатами перевірки виконання умов договорів та наявності підстав для перерахування бюджетних коштів (п.12 акта перевірки), зафіксовано, що в порушення п. 5.3 договору про закупівлю послуг за державні кошти № Р1/03-15/ДЗП від 11.03.2015 р. АТС «Єврорегіон «Нижній» не виконує свої зобов'язання та не передає замовнику їх результати у встановлений договором строк (поетапно, відповідно до графіку виконання послуг). Також зафіксовано, що станом на момент проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності загальна сума штрафних санкцій у разі ведення департаментом претензійно-позовної роботи з АТС «Єврорегіон «Нижній Дунай» складатиме 242 080,47 грн. При цьому встановлено, що департаментом не вжито заходів, спрямованих на виконання умов договору.

Колегією суддів встановлено, що договір про закупівлю послуг за державні кошти №Р1/03-15/ДЗП від 11.03.2015 р., зокрема додаток 3 вказаного договору, містить графік виконання послуг, яким передбачено найменування послуг (етапів) (Підтримка проекту, координація, управління і звітність; фінансовий контроль та звітність; закупівля послуг, товарів та робіт; екологічна діяльність; комунікації та зв'язки з громадськістю.), строки виконання та обсяг фінансування (І етап: Строки виконання - березень 2015р. Обсяг фінансування - 688142,00грн.; ІІ етап: Строки виконання - квітень 2015р. Обсяг фінансування - 378142,00 грн.; ІІІ етап: Строки виконання - травень 2015р. Обсяг фінансування - 371742,00 грн.; ІV етап: Строки виконання - червень-липень 2015р. (2 міс.). Обсяг фінансування - 606799,00 грн.; V етап: Строки виконання - серпень 2015р. Обсяг фінансування - 358557,00 грн.; VІ етап: Строки виконання - вересень 2015р. Обсяг фінансування - 358557,00 грн.; VІІ етап: Строки виконання - жовтень 2015р. Обсяг фінансування - 352157,00 грн.; VІІІ етап: Строки виконання - листопад-грудень 2015р. Обсяг фінансування - 585904,00 грн. ), строки та порядок фінансування наданих послуг (протягом 15 (п'ятнадцяти) робочих днів з моменту підписання акта здачі-приймання наданих послуг).

Докази про виконання послуг згідно умов договору № 01/03-15/ДЗП від 11.03.2015 р. та їх прийняття відповідачем у строки, передбачені вказаним договором, в матеріалах справи відсутні. Представлений апелянтом акт здачі-приймання наданих послуг від 30.10.2015р. не можна вважати належним доказом, оскільки останній підписаний лише Агентством транскордонного співробітництва «Єврорегіон «Нижній Дунай» (Виконавець) та не підписаний департаментом екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації (Замовник).

Посилання апелянта на те, що виконання послуг у повному обсязі підтверджуються звітами про виконання послуг (етапів) за договором про закупівлю за державні кошти №01/03-15/ДЗП від 11.03.2015 р. є безпідставними, оскільки п.п.4.1, 4.2 договору чітко передбачено, що після завершення виконання послуг (етапів) виконавець представляє замовнику акт здачі-приймання наданих послуг у 3-х примірниках, комплект документації, передбаченої технічним завданням та умовами договору у трьох примірниках, в тому числі кошторис фактичних витрат з розшифруванням за статтями, включаючи кошториси фактичних витрат від співвиконавців або акти здачі-приймання послуг, акти звірки розрахунків. Замовник протягом 15-днів з дня одержання акта здачі-приймання наданих послуг та звітних документів, визначених в п.4.1 договору, зобов'язаний направити виконавцю підписаний акт здачі-приймання наданих послуг або мотивовану відмову від приймання послуг.

З вищенаведеного вбачається, що за умовами договору порядок здачі та приймання послуг здійснюється саме на підставі актів здачі-приймання послуг, а не на підставі звітів чи будь-яких інших документів. Як було встановлено судом, такі акти здачі-приймання послуг не підписувались сторонами за договором про закупівлю за державні кошти № 01/03-15/ДЗП від 11.03.2015 р. Також в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження того, що на адресу позивача надавались акти здачі-приймання послуг, однак останні не були прийняті позивачем, в зв'язку з чим виконавцю надано мотивовану відмову від приймання послуг.

Разом з тим колегія суддів звертає увагу на той факт, що п.п. 6.1, 6.3 договору про закупівлю за державні кошти №01/03-15/ДЗП від 11.03.2015р. передбачено, що у разі невиконання або неналежного виконання своїх зобов'язань за договором сторони несуть відповідальність, передбачену чинним законодавством та цим договором. Виконавець несе відповідальність за невиконання зобов'язань відносно дотримання термінів надання послуг та їх якості відповідно до цього договору. За порушення умов зобов'язання щодо якості послуг виконавцем стягується штраф у розмірі двадцяти відсотків вартості неякісних послуг. За порушення строків виконання зобов'язання стягується пеня у розмірі 0,1 відсотка вартості послуг, з яких допущено прострочення виконання за кожний день прострочення, а за прострочення понад тридцять днів додатково стягується штраф у розмірі семи відсотків вказаної вартості відповідно до ч. 2 ст.231 ГК України. Виплата винною стороною, передбачених цим договором штрафних санкцій, не звільняє сторони від обов'язку виконати свої зобов'язання за договором.

Колегією суддів встановлено, що апелянтом за порушення строків виконання зобов'язання не нараховувалась та не стягувалась пеня в установленому порядку. Таким чином, департаментом екології та природних ресурсів Одеської обласної державної адміністрації до Державної фінансової інспекції не проведено претензійно-позовну роботу та не вжито заходів, передбачених діючим законодавством, спрямованих на виконання умов договору.

Згідно до Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України №499/2011 від 23.04.2011 р., Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Таким чином, відповідач за результатами перевірки виконання умов договору та наявності підстав для перерахування бюджетних коштів обґрунтовано дійшов висновку, що в порушення п. 5.3 договору АТС «Єврорегіон «Нижній Дунай» не виконує свої зобов'язання та не передає замовнику їх результати в обумовлений договором строк (поетапно, відповідно до графіку виконання послуг). Суд враховує, що при цьому відповідачем було взято до уваги запити та листи позивача, матеріали зустрічної звірки, положення посадових інструкцій та Положення про сектор правового забезпечення, затвердженого наказом №29 від 15.08.2013р., які досліджено судом та приєднано до матеріалів справи.

Враховуючи викладені обставини колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що при винесенні вимоги №15-31-22-15/9021 від 25.09.2015р. з боку Державної фінансової інспекції в Одеській області не допущено будь-яких порушень діючого законодавства, остання прийнята за наслідками виявлених порушень, що спрямовано на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, а відтак у суду відсутні підстави для визнання її протиправною та скасування.

Колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 7, 10, 11, 70, 71 КАС України та не приймає доводи, наведені в апеляційній скарзі про те, що постанова підлягає скасуванню.

При цьому судова колегія враховує правову позицію колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема, у постановах від 15.04.2014року, 13.05.2014року та 18.09.2014року (справи №№21-40а14, 21-89а14, 21-332а14) вона зазначила, що аналіз положень статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення №499/2011 дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У цій справі оскаржена вимога ДФІ, яка вказує на певні порушення процедури при проведенні торгів позивачем та встановлене порушення не тягне за собою можливого стягнення збитків у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.

Судова колегія вважає, що у такому випадку не можливо застосувати правовий висновок судової палати ВСУ про те, що правильність обчислення збитків перевіряє суд, який розглядає позов ДФІ про їх стягнення, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною та її скасування, як в даному випадку.

Відповідно до вимог ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а в адміністративних справах про протиправність рішень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення та надання відповідних доказів покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Такий обов'язок відсутній, якщо відповідач визнає позов. Апелянт, який є суб'єктом владних повноважень, свою позицію суду не доказав та не обґрунтував її.

Враховуючи вищевикладене, судова колегія вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 195; 196; 198; 200; 205; 206; 254 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу департаменту екології та природних ресурсів Одеської області державної адміністрації залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2015 року без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає чинності негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого Адміністративного Суду України протягом 20 днів.

Повний текст судового рішення виготовлений 07.04.2016 року.

Головуючий: О.В.Джабурія

Суддя: Н.В.Вербицька

Суддя: А.В.Крусян