Ухвала суду № 56880903, 22.03.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"22" березня 2016 р. м. Київ К/800/567/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І., Тракало В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства Харківський завод «Оргтехніка» до Головного управління Держсанепідслужби у Харківській області про скасування розпорядження, за касаційною скаргою Головного управління Держсанепідслужби у Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2014 року, -

у с т а н о в и л а :

У вересні 2014 року Публічне акціонерне товариство Харківський завод «Оргтехніка» (далі - Товариство) звернулось з позовом до Головного управління Держсанепідслужби у Харківській області в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило скасувати пункти 1.1, 1.2, 1.3 розпорядження відповідача від 29 липня 2014 року № 48 про усунення порушень санітарного законодавства (далі - спірне розпорядження).

В обґрунтування своїх вимог зазначало, що спірне розпорядження відповідача не узгоджується з вимогами закону, порушує права позивача, а тому Товариство просило про задоволення позову.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2014 року, позов задоволено та скасовано спірне розпорядження в оспорюваній частині.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить ухвалені ними судові рішення скасувати та відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення скарги з таких підстав.

Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що на Товариство не розповсюджуються вимоги Державних санітарних правил та норм 2.2.7.029 - 99 «Гігієнічні вимоги щодо поводження з промисловими відходами та визначення їх класу небезпеки для здоров'я населення», затверджені постановою Головного державного санітарного лікаря України від 1 липня 1999 року № 29 (далі - ДСанПіН 2.2.7.029 - 99, чинні в період проведення перевірки відповідачем і прийняття спірного розпорядження), а тому вимоги спірного розпорядження щодо зобов'язання позивача виконати приписи таких є протиправними.

Проте, до такого висновку суди дійшли без з'ясування дійсних прав та обов'язків сторін, в порушення норм матеріального і процесуального права, з огляду на наступне.

У відповідності зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин справи в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За змістом цієї норми процесуального права у мотивувальній частині рішення суд зобов'язаний навести дані про встановлені обставини що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінку всіх доказів, розрахунки, з яких суд виходив при задоволенні грошових вимог. Встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

У мотивувальній частині кожного рішення має бути наведено також посилання на закон та інші нормативно-правові акти матеріального права (назва, стаття, її частина, абзац, пункт, підпункт закону), у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права та обов'язки сторін у спірних правовідносинах, а в разі необхідності мають бути посилання на Конвенцію та рішення Європейського суду з прав людини які згідно із Законом України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» є джерелом права та підлягають застосуванню в даній справі.

Судами встановлено, що відповідачем проведено перевірку дотримання Товариством вимог санітарного законодавства на промислових підприємствах за результатами якої складено акт про порушення позивачем вимог пунктів 2.1.2, 2.1.6 і 2.1.7 ДСанПіН 2.2.7.029 - 99, які зобов'язано усунути у оспорюваних пунктах спірного розпорядження.

Так, правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов'язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, сортуванням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини на території України визначає Закон України від 5 березня 1998 року № 187/98-ВР «Про відходи» (далі - Закон № 187/98-ВР, в редакції періоду спірних правовідносин).

За визначенням статті 1 Закону № 187/98-ВР відходи - будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення і від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення. Виробник відходів - фізична або юридична особа, діяльність якої призводить до утворення відходів. Зберігання відходів - тимчасове розміщення відходів у спеціально відведених місцях чи об'єктах (до їх утилізації чи видалення). Розміщення відходів - зберігання та захоронення відходів у спеціально відведених для цього місцях чи об'єктах.

У відповідності до частини 1 статті 13 Закону № 187/98-ВР суб'єктами у сфері поводження з відходами є громадяни України, іноземці та особи без громадянства, а також підприємства, установи та організації усіх форм власності, діяльність яких пов'язана із поводженням з відходами.

Статтею 17 цього ж Закону встановлено обов'язки суб'єктів господарської діяльності у сфері поводження з відходами, зокрема згідно з пунктами а), в), г), д), є), з), и), ї), т) частини 1 цієї статті вони зобов'язані: запобігати утворенню та зменшувати обсяги утворення відходів; визначати склад і властивості відходів, що утворюються, а також ступінь небезпечності відходів для навколишнього природного середовища та здоров'я людини відповідно до нормативно-правових актів, які затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища; на основі матеріально-сировинних балансів виробництва виявляти і вести первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, і подавати щодо них статистичну звітність у встановленому порядку; здійснювати організаційні, науково-технічні та технологічні заходи для максимальної утилізації відходів, реалізації чи передачі їх іншим споживачам або підприємствам, установам та організаціям, що займаються збиранням, обробленням та утилізацією відходів, а також забезпечувати за власний рахунок екологічно обґрунтоване видалення тих відходів, що не підлягають утилізації; не допускати зберігання та видалення відходів у несанкціонованих місцях чи об'єктах; здійснювати контроль за станом місць чи об'єктів розміщення власних відходів; надавати місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, уповноваженим органам виконавчої влади у сфері поводження з відходами інформацію про відходи та пов'язану з ними діяльність, у тому числі про випадки несанкціонованого попадання відходів у навколишнє природне середовище та вжиті щодо цього заходи; виконувати інші обов'язки, передбачені законодавством, щодо запобігання забрудненню навколишнього природного середовища відходами.

Крім того, за правилами частин 1, 2 статті 26 Закону № 187/98-ВР державному обліку та паспортизації підлягають в обов'язковому порядку всі відходи, що утворюються на території України і на які поширюється дія цього Закону. Державний облік та паспортизація відходів здійснюються у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Наведені приписи законодавства у сфері поводження з відходами знайшли своє відображення у Порядку ведення державного обліку та паспортизації відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 листопада 1999 року № 2034 (далі - Порядок № 2034), а також ДСанПіН 2.2.7.029 - 99.

За визначенням ДСанПіН 2.2.7.029 - 99 промисловими відходами сфер виробництва називаються побічні продукти, що отримані на всіх технологічних етапах виробництва основного продукту та не використовуються як вторинна сировина на даному підприємстві.

У Пункті 1.1 ДСанПіН 2.2.7.029 - 99 також зазначено, що до промислових відходів відносяться відходи сфер виробництва та сфер споживання. Серед них найбільшу небезпеку для довкілля і здоров'я населення становлять неутилізовані токсичні промислові відходи.

Пункт 2.1.1 вищевказаних норм і правил передбачає, що кожне промислове підприємство повинне розробити інструкцію та план заходів щодо збирання і тимчасового розміщення (зберігання) промислових відходів на промислових майданчиках відповідно I, II та III класів небезпеки. Відходи в міру їх накопичення збирають у тару, призначену для кожного класу з дотриманням правил безпеки, а потім доставляють для тимчасового зберігання на промисловий майданчик (цех, ділянка, склад) і залишають на відведеному місці для подальшого перевезення на об'єкти утилізації, місця знешкодження або захоронення.

В свою чергу, пунктами 2.1.2, 2.1.6 і 2.1.7 ДСанПіН 2.2.7.029 - 99, про порушення яких ідеться у спірному розпорядженні, встановлено, що на кожне місце (об'єкт) зберігання відходів повинен бути складений спеціальний паспорт, у якому зазначаються технічні характеристики місця, найменування та код відходів (згідно з державним класифікатором відходів), їх кількісний та якісний склад, походження, а також відомості про методи контролю та безпечної експлуатації цих місць (об'єктів).

Лабораторний контроль за станом навколишнього середовища в районі розміщення майданчиків (місць) зберігання відходів здійснюється постійно відомчими санітарно-промисловими лабораторіями підприємства і періодично державними органами санітарно-епідеміологічної служби, водного нагляду, екологічної безпеки з використанням стандартизованих методик визначення шкідливих речовин у повітрі, воді та ґрунті: Періодичність контролю, місця виміру і перелік шкідливих речовин, які контролюються, узгоджуються з місцевими органами самоврядування, державною санітарно-епідеміологічною та іншими контролюючими службами.

На підприємствах, де утворюються відходи, повинні бути розроблені, узгоджені з місцевими органами самоврядування, державної санітарно-епідеміологічної служби та екологічної безпеки і затверджені інструкції стосовно видалення і способу знешкодження токсичних промислових відходів.

Зазначені вимоги санітарного законодавства узгоджуються з положеннями Порядку № 2034, який встановлює єдині правила ведення державного обліку та паспортизації відходів, дія яких поширюється на підприємства, установи, організації всіх форм власності, громадян - суб'єктів підприємницької діяльності, діяльність яких пов'язана з утворенням відходів та здійсненням операцій поводження з ними (далі - підприємства).

Абзацом 1 пункту 4 згаданого Порядку передбачено, що первинний облік відходів ведуть підприємства відповідно до типових форм первинної облікової документації (картки, журнали, анкети) з використанням технологічної, нормативно-технічної, планово-економічної, бухгалтерської та іншої документації. Відомості для первинного обліку відходів, що заносяться до зазначених документів, обумовлюються системою показників, необхідних для заповнення форм державної статистичної звітності та ведення паспорта відходів.

Водночас, у відповідності до пункту 9 Порядку № 2034 паспортизація відходів ведеться підприємствами з метою їх вичерпної ідентифікації та визначення оптимальних шляхів поводження з ними.

Паспортизація відходів передбачає складення і ведення паспортів відходів, паспортів місць видалення відходів, реєстрових карт об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів відповідно до державного класифікатора ДК 005-96 «Класифікатор відходів».

Форми паспортів відходів та інструкції щодо їх ведення розробляються Мінекобезпеки за участю інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади і затверджуються ним за погодженням з МОЗ.

Комплексний аналіз наведених норм Закону № 187/98-ВР, Порядку № 2034, а також ДСанПіН 2.2.7.029 - 99 з урахуванням їх юридичних зв'язків дає підстави колегії суддів для висновку, що підприємства, які в процесі виробництва утворюють відходи, що підлягають утилізації чи видаленню зобов'язані визначати склад і властивості таких відходів, виявляти і вести їх первинний поточний облік, подавати відповідну статистичну звітність, не допускати їх зберігання у несанкціонованих місцях чи об'єктах, здійснювати контроль, в тому числі і лабораторний, за їх станом, забезпечити тимчасове зберігання відходів у тарі, яка відповідає класу їх небезпеки, здійснювати їх паспортизацію із складанням і веденням паспортів відходів, місць їх видалення, реєстрових карт об'єктів утворення таких.

При цьому, колегія суддів наголошує на тому, що вимоги наведених положень законодавства, державних стандартів, норм і правил поширюються і на підприємства, які не здійснюють діяльності, пов'язаної з поводженнями з відходами, однак утворюють такі в процесі виробництва.

Разом з тим, суди попередніх інстанцій не встановили, чи є позивач суб'єктом, який утворює промислові відходи, чи здійснює їх тимчасове зберігання, чи є вони відходами, які підлягають видаленню чи утилізації і до якого класу небезпеки вони належать.

Не з'ясування судами зазначених обставин призвело до ухвалення незаконних судових рішень, які підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд, оскільки, згідно з положеннями частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

При новому розгляді справи судам необхідно врахувати рішення Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва від 15 липня 2014 року № 33 «Про необхідність усунення Міністерством охорони здоров'я України порушень принципів державної регуляторної політики згідно з вимогами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», згідно з яким ДСанПіН 2.2.7.029 - 99 втратили чинність, оскільки їх норми не відповідають вимогам діючого законодавства та принципам державної регуляторної політики.

За приписами частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Головного управління Держсанепідслужби у Харківській області задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2014 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає.

Судді: Я.Л. Іваненко

М.І. Мойсюк

В.В. Тракало