Постанова № 56713646, 24.03.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 березня 2016 року м. Львів Справа № 876/1278/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Рибачука А. І.,

суддів - Багрія В. М., Старунського Д. М.,

за участі секретаря - Андрушківа І. Я.,

представників позивача - Копчука І. М., Зеленюк О. В., Шутяк С. В.,

Боринської В. В., Лукинюка А. А.,

представників відповідача - Дмитрук Т. В., Гальчука В. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2016 року по справі № 809/4422/15 за позовом Національного природного парку «Гуцульщина» до Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Національний природний парк «Гуцульщина» (далі - НПП «Гуцульщина») звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області (далі - ДФІ в Івано-Франківській області), в якому просив визнати протиправною та скасувати вимогу відповідача про усунення виявлених порушень від 16 листопада 2015 року № 09-07-14-14/7917.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2016 року вказаний позов задоволено. Також вказаною постановою стягнуто з ДФІ в Івано-Франківській області за рахунок бюджетних асигнувань на користь НПП «Гуцульщина» 1378,00 грн судового збору.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ДФІ в Івано-Франківській області подала апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує на те, що судом першої інстанції не враховано, що оскаржувана вимога не породжує для позивача жодних прав чи обов'язків, оскільки в ній лише викладено суть порушень та вказано на необхідність їх усунення без зазначення при цьому способу такого усунення.

Представники відповідача в судовому засіданні підтримали вимоги поданої апеляційної скарги та просили її задовольнити, посилаючись на викладені в ній доводи.

Представники позивача в судовому засіданні заперечили проти вимог апеляційної скарги, посилаючись на те, що оскаржуване рішення прийняте з дотриманням норм матеріального та процесуального права, просили відмовити в її задоволенні.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ДФІ в Івано-Франківській області проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності НПП «Гуцульщина» за період з 01 січня 2012 року по 01 липня 2015 року, за результатами якої складено акт ревізії від 15 жовтня 2015 року № 07-21/7.

Вказаний акт містить висновок про порушення позивачем вимог статті 20 Бюджетного кодексу України, Нормативів чисельності працівників установ природно-заповідного фонду України, затверджених Міністерством охорони навколишнього природного середовища України у 2004 році, Нормативів чисельності і примірних штатів працівників установ природно-заповідного фонду Мінприроди України, затверджених наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 08 травня 2014 року № 145, що полягали в безпідставному включенні в штатні розписи установи посади працівників відділу державної охорони та збереження природних екосистем, відділу збереження тваринного світу та працівників трьох природоохоронних науково-дослідних відділень та призвели до необґрунтованого включення до кошторисів установи видатків на загальну суму 5421613,84 грн, в тому числі за 2012 рік - 1578911,74 грн, за 2013 рік - 1552735,02 грн, за 2014 рік - 1506844,77 грн та за січень-червень 2015 року - 783122,31 грн.

На підставі зазначеного акта ревізії ДФІ в Івано-Франківській області листом від 16 листопада 2015 року № 09-07-14-14/7917 надіслано позивачу вимогу про усунення виявлених порушень, якою вимагалось усунути виявлені ревізією порушення законодавства у встановленому законодавством порядку; вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати ДФІ в Івано-Франківській області до 17 грудня 2015 року. Також повідомлено, що у разі неусунення виявлених порушень законодавства в установлений строк орган державного фінансового контролю ініціює розгляд питання про відповідність керівника установи займаній посаді.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем помилково зроблено висновок про зв'язок правовстановлюючих документів на землі природно-заповідного фонду з включенням в штатні розписи відповідних посад, а тому вимога відповідача надіслана позивачу для вжиття відповідних заходів протиправно, не на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України, а відтак, підлягає скасуванню.

Суд погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року N 310 (далі - Положення), визначено, що Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи (пункт 7 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція має право в установленому порядку, зокрема: здійснювати державний фінансовий контроль шляхом проведення інспектування у формі планових та позапланових ревізій певного комплексу чи окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій (підпункт 5); пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); у разі виявлення збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 21).

Також цим Положенням передбачено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 5 пункту 4).

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», якими передбачено право органу державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з пунктом 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Аналіз зазначених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, орган державного фінансового контролю вправі заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, що узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, висловленою, зокрема, в постановах від 15 квітня 2014 року по справі № 21-40а14, від 13 травня 2014 року по справі № 21-89а14 та від 28 жовтня 2014 року по справі № 21-462а14.

Як видно з матеріалів справи, ДФІ в Івано-Франківській області пред'явлено НПП «Гуцульщина» вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії, аналіз якої свідчить про її невідповідність критерію визначеності, оскільки вона не містить вичерпної вказівки позивачу щодо конкретної дії, вчинення якої призведе до усунення виявлених порушень. Зміст оскаржуваної вимоги вказує на її спрямованість зобов'язати позивача привести штатні розписи у відповідність з вимогами чинного законодавства без зазначення при цьому способу відновлення порушених вимог. Відтак, попри наявність вказаних недоліків, суд приходить до висновку, що згадана вимога спрямована на корегування роботи підконтрольної організації, а відтак, є обов'язковою до виконання.

Так, при проведенні ревізії було встановлено, що НПП «Гуцульщина» при відсутності правовстановлюючих документів на землі природно-заповідного фонду протиправно включено в штатні розписи посади працівників відділу державної охорони та збереження природних екосистем, відділу збереження тваринного світу та працівників трьох природоохоронних науково-дослідних відділень, що призвело до завищення потреби та необґрунтованого включення до кошторисів установи видатків на суму 5421613,84 грн.

Необхідно зазначити, що НПП «Гуцульщина» створений на підставі Указу Президента України від 14 травня 2002 року № 456/2002 «Про створення національного природного парку «Гуцульщина».

Згідно з нормами вказаного вище Указу НПП «Гуцульщина» підпорядковується Міністерству екології та природних ресурсів України, йому установлено площу земель в розмірі 32271 га, в тому числі 7606 га земель мають бути надані йому в постійне користування та 24665 га земель включаються до його складу без вилучення у землекористувачів.

Згідно з додатками № 1 та № 2 до згаданого Указу до складу НПП «Гуцульщина» без вилучення та для постійного користування включенню підлягали землі Косівського міжгосподарського лісгоспу та Кутського державного лісгоспу Державного комітету лісового господарства України.

Відповідно до акта приймання-передачі матеріальних цінностей від 23 серпня 2002 року, затвердженого Міністром екології та природних ресурсів України 20 вересня 2002 року, Кутським держлісгоспом та Косівським районним підприємством «Райагроліс» передано до сфери управління Міністерства екології та природних ресурсів України матеріальні цінності, лісовий фонд та документацію, які прийняло НПП «Гуцульщина». Вказаним актом передбачено, що на переданій території з вилученням земель охорону здійснює служба державної охорони НПП «Гуцульщина» з часу підписання акта.

Згідно з актом приймання-передачі майна від 15 серпня 2003 року, затвердженим Міністром екології та природних ресурсів України та головою державного комітету лісового господарства України, позивачу було передано від Косівського, Кутського та Шешорського лісництв нерухоме майно та інше окреме, індивідуально визначене майно.

В матеріалах справи наявні копії Державних актів на право постійного користування земельною ділянкою НПП «Гуцульщина», загальна площа яких становить 2,0384 га.

Згідно з статтею 3 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» національні природні парки належать до природно-заповідного фонду України.

Відповідно до статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» рішення про створення природних заповідників, національних природних парків, а також щодо інших територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення приймаються Президентом України.

Частиною четвертою статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» передбачено, що межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Згідно з частиною першою статті 60 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» охорона природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків, управління якими здійснюється спеціальними адміністраціями, покладається на служби їх охорони, які входять до складу служби державної охорони природно-заповідного фонду України. Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 61 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» служба державної охорони природно-заповідного фонду України має статус правоохоронного органу. Порядок діяльності служби державної охорони природно-заповідного фонду України, а також перелік підрозділів і посад працівників, які входять до її складу, визначаються Кабінетом Міністрів України. Служби державної охорони на місцях очолюють керівники адміністрацій територій та об'єктів природно-заповідного фонду.

Постановою Кабінету Міністрів України від 14 липня 2000 року № 1127 затверджено Положення про службу державної охорони природно-заповідного фонду України, згідно з яким служба державної охорони природно-заповідного фонду України (далі - служба держохорони) забезпечує охорону та збереження природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків, парків-пам'яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення, а також регіональних ландшафтних парків. Основними завданнями служби держохорони є: забезпечення додержання режиму охорони територій та об'єктів природно-заповідного фонду України; попередження та припинення порушень природоохоронного законодавства.

Як Нормативи чисельності працівників установ природно-заповідного фонду України, затверджені Міністерством охорони навколишнього природного середовища України у 2004 році, так і Нормативи чисельності і примірних штатів установ природно-заповідного фонду Мінприроди України, затверджені наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 08 травня 2014 року № 145, призначені для практичного застосування при складанні штатних розписів та формуванні фонду оплати праці з метою оптимізації структурно-організаційної системи управління цих установ.

Згідно з положеннями вказаних Нормативів на чисельність працівників впливають різні фактори, що характеризують обсяг робіт, чисельність працюючих й інші економічні та організаційні умови. До основних факторів, що застосовуються у Нормативах, належить, зокрема, площа земель, наданих у постійне користування (площа земельних і водних ділянок, на яку установі надано право володіння і користування без встановлення строку).

Аналіз зазначених правових норм дає підстави для висновку, що неоформлення належним чином документів на право постійного користування земельною ділянкою за наявності доказів в підтвердження фактичного користування національними природними парками землями, які належать до природно-заповідного фонду України (проект створення території та об'єкта природно-заповідного фонду, Указ Президента України, акти приймання-передачі земельних ділянок тощо), жодним чином не впливає на формування штатних розписів таких установ, оскільки не виключає обов'язок з їх особливої охорони, збереження та використання.

З огляду на викладене, суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що за наявності встановленої Указом Президента України від 14 травня 2002 року № 456/2002 «Про створення національного природного парку «Гуцульщина» та визначеної межі відповідно до проекту організації території НПП «Гуцульщина» позивач зобов'язаний забезпечити збереження територій та об'єктів природно-заповідного фонду у порядку та обсягах передбачених Законом України «Про природно-заповідний фонд України», що свідчить про правомірність визначення штатної чисельності працівників парку, виходячи з площі земельних ділянок, яка перебуває у фактичному користуванні, а відтак, і про правомірність включення до кошторису бюджетної установи витрат на оплату праці працівників відповідно до затвердженого Міністерством екології та природних ресурсів України штатного розпису.

За наведених обставин, суд першої інстанції прийшов до вірного висновку про протиправність вимоги ДФІ в Івано-Франківській області про усунення виявлених порушень від 16 листопада 2015 року № 09-07-14-14/7917 та наявність підстав для її скасування.

Натомість, суд першої інстанції припустився помилки при визначенні розміру судових витрат, які згідно з вимогами частини першої статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України підлягають стягненню з відповідача, з огляду на наступне.

Відповідно до підпункту 1 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» за подання до адміністративного суду адміністративного позову немайнового характеру юридичною особою підлягає сплаті судовий збір у розмірі 1 розміру мінімальної заробітної плати.

Частиною першою статті 4 цього ж Закону передбачено, що судовий збір справляється у відповідному розмірі від мінімальної заробітної плати у місячному розмірі, встановленої на 1 січня календарного року, в якому відповідна заява або скарга подається до суду, - у відсотковому співвідношенні до ціни позову та у фіксованому розмірі.

Оскільки НПП «Гуцульщина» звернувся до суду 16 грудня 2015 року з адміністративним позовом, який містить одну вимогу немайнового характеру, ним підлягав сплаті судовий збір у розмірі 1218,00 грн, який і має бути присуджений за рахунок бюджетних асигнувань ДФІ в Івано-Франківській області.

За наведених обставин, суд приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно вирішив справу по суті, однак, допустив помилкове застосування норм процесуального права, що відповідно до пункту 1 статті 201 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для зміни оскаржуваної постанови.

Керуючись статтями 160, 195, 196, 198, 201, 205, 207, 254, 256 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області задовольнити частково.

Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2016 року по справі № 809/4422/15 змінити, виклавши третій абзац резолютивної частини постанови в наступній редакції: «Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області (код ЄДРПОУ 20554249) на користь Національного природного парку «Гуцульщина» (код ЄДРПОУ 26215347) 1218 (одна тисяча двісті вісімнадцять) грн. судового збору.

В решті постанову залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання постанови в повному обсязі, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий: А. І. Рибачук

Судді В. М. Багрій

Д. М. Старунський

Повний текст постанови виготовлено 25 березня 2016 року.