Ухвала суду № 56279227, 02.03.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"02" березня 2016 р. м. Київ К/800/112/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Сороки М. О., Чумаченко Т. А.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Харківської обласної ради, Люботинської міської ради Харківської області про зобов'язання вчинити певні дії, касаційне провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року,

у с т а н о в и л а :

У червні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Харківської обласної ради, Люботинської міської ради Харківської області (далі - Люботинська міська рада), в якому просив:

- зобов'язати відповідачів виконати (реалізувати) в повному обсязі вимоги рішення Харківської обласної Ради народних депутатів від 20 жовтня 1992 року "Про віднесення міста Люботин Харківської області до категорії міст обласного підпорядкування", прийнятого на підставі рішення Люботинської міської Ради народних депутатів Харківського району Харківської області від 26 вересня 1991 року "Про призначення міського референдуму 01 грудня 1991 року" щодо отримання містом Люботин статусу міста обласного підпорядкування, Протоколу Люботинської міської комісії з міського референдуму про результати підрахунку голосів по місту Люботину від 01 грудня 1991 року, рішення Харківської районної Ради народних депутатів Харківської області від 28 січня 1992 року "Про затвердження меж територій базових Рад народних депутатів та хід земельної реформи в районі" з додатками та рішення Харківської районної Ради народних депутатів Харківської області від 28 січня 1992 року "Про віднесення міста Люботин до категорії міст обласного підпорядкування";

- зобов'язати виконати (реалізувати) вимоги постанови Верховної Ради України від 03 лютого 1993 року "Про віднесення міста Люботин Харківського району Харківської області до категорії міст обласного підпорядкування";

- зобов'язати реалізувати рішення Люботинської міської ради від 16 липня 2004 року "Про затвердження меж міста Люботина з доповненнями та передачу матеріалів на розгляд Харківської обласної ради".

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що у відповідності до постанови Верховної Ради України № 2982-ХІІ від 03 лютого 1993 року місто Люботин Харківського району Харківської області віднесено до категорії міст обласного підпорядкування, тобто утворено нову адміністративну одиницю - місто Люботин Харківської області в існуючих межах території Люботинської міської ради, площею 10383 га, яка була раніше, в передбаченому законами України порядку, визначена та затверджена рішенням Харківської районної Ради народних депутатів Харківської області від 28 січня 1992 року "Про затвердження меж територій базових Рад народних депутатів та хід земельної реформи в районі" з додатками та рішенням Харківської районної Ради народних депутатів Харківської області від 28 січня 1992 року "Про віднесення міста Люботин до категорії міст обласного підпорядкування".

Позивач вказує, що Люботинській міській раді, крім міста Люботин підпорядковані чотири населені пункти: селища Байрак, Караван, Коваленки, а також село Смородське. Згідно з пояснювальною запискою до проекту землеустрою щодо встановлення меж міста Люботина Харківської області в межі Люботинської міської ради входять землі населених пунктів, площею 3113 га, і землі за межами населених пунктів, площею 7044 га. На території міської ради відсутня державна адміністрація, а розпорядження землями державної власності за межами населених пунктів відповідно до Перехідних положень Земельного кодексу України виконують відповідні державні адміністрації. Такою адміністрацією на території Люботинської міської ради є обласна адміністрація. В той же час в обов'язки обласної державної адміністрації не входить розпорядження землями державної власності на території Люботинської міської ради, а тому виникла ситуація, коли землями площею близько 7000 га, немає кому розпоряджатись і контролювати їх використання. Проектом землеустрою запропоновано площу міста Люботин збільшити за рахунок земель Люботинської міської ради, внаслідок чого площа становитиме 10157 га, яка складатиметься із: земель населених пунктів Люботин, Коваленки, Караван, Смородське і Байрак, площею 3113 га; земель лісового фонду, площею 2400 га; земель водного фонду, площею 200 га; земель промисловості і транспорту, площею 260 га; земель сільськогосподарського призначення, площею 4184 га.

Позивач зазначає, що всі вищенаведені землі пов'язані єдиними комунікаціями, а тому на території міста обласного підпорядкування одночасно проживають горожани - 24031 осіб та селяни - 2774 осіб, які згідно із діючим законодавством мають різні економічні права, внаслідок невиконання відповідачами вимог рішення Харківської обласної Ради народних депутатів від 20 жовтня 1992 року "Про віднесення міста Люботин Харківської області до категорії міст обласного підпорядкування" та постанови Верховної Ради України від 03 лютого 1993 року "Про віднесення міста Люботин Харківського району Харківської області до категорії міст обласного підпорядкування", оскільки місто Люботин Харківської області як місто обласного підпорядкування в адміністративно-територіальному плані фактично залишилось у вигляді, яке мало у складі Харківської районної Ради народних депутатів Харківської області, будучи містом районного підпорядкування.

Позивач вважає, що невизначення меж та території адміністративного устрою міста Люботин не дозволить громаді у майбутньому скористатись Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", в якому вказано, що однією з умов здійснення такого об'єднання є визначеність меж об'єднаної територіальної громади по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єднуються.

У зв'язку з цим, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про зобов'язання відповідачів виконати (реалізувати) в повному обсязі вимоги рішення Харківської обласної Ради народних депутатів від 20 жовтня 1992 року "Про віднесення міста Люботин Харківської області до категорії міст обласного підпорядкування", вимоги постанови Верховної Ради України від 03 лютого 1993 року "Про віднесення міста Люботин Харківського району Харківської області до категорії міст обласного підпорядкування", а також зобов'язання реалізувати рішення Люботинської міської ради від 16 липня 2004 року "Про затвердження меж міста Люботина з доповненнями та передачу матеріалів на розгляд Харківської обласної ради".

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

У своїй касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та направити справу на новий розгляд.

Касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з метою визнання думки громадськості і депутатів Люботинської міської Ради народних депутатів стосовно зміни статусу міста Люботин з міста районного підпорядкування в місто обласного підпорядкування, 26 вересня 1991 року Люботинською міською Радою народних депутатів Харківського району Харківської області прийнято рішення, яким призначено міський референдум 01 грудня 1991 року, за результатами проведення якого на підставі протоколу Люботинської міської комісії з міського референдуму про результати підрахунку голосів по місту Люботину від 02 грудня 1991 року, Харківською районною Радою народних депутатів Харківської області прийняті рішення від 28 січня 1992 року "Про затвердження меж територій базових рад народних депутатів та хід земельної реформи в районі" та "Про віднесення міста Люботин до категорії міст обласного підпорядкування".

Розглянувши подання Харківської районної та Люботинської міської Рад народних депутатів щодо віднесення міста Люботин до категорії міст обласного підпорядкування, 20 жовтня 1992 року Харківською обласною Радою народних депутатів прийнято рішення, згідно з яким подано до Верховної Ради України відповідне клопотання разом із необхідними матеріалами.

Постановою Верховної Ради України від 03 лютого 1993 року віднесено місто Люботин Харківського району Харківської області до категорії міст обласного підпорядкування.

16 липня 2004 року Люботинською міською радою прийнято рішення, яким затверджено межі міста Люботина з доповненнями та передано матеріали на розгляд Харківської обласної ради.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Люботинською міською радою наразі здійснюються заходи щодо реалізації рішення 16 липня 2004 року "Про затвердження меж міста Люботин з доповненнями та передачу матеріалів на розгляд Харківської обласної ради", шляхом укладення договору підряду на виконання проектно-вишукувальних робіт № 1429-01-2015 від 05 червня 2015 року.

Зазначена позиція була підтримана і Харківським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України частково погоджується із зазначеними висновками судів попередніх інстанцій з таких підстав.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

У справі, що розглядається, предметом спору є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

З матеріалів справи вбачається, що внаслідок проведення місцевого референдуму, на якому постало питання щодо зміни статусу міста Люботин з міста районного підпорядкування в місто обласного підпорядкування, Верховною Радою України прийнято рішення № 2982-ХІІ від 03 лютого 1993 року, яким віднесено місто Люботин Харківського району Харківської області до категорії міст обласного підпорядкування.

Адміністративна межа Люботинської міської ради включає в себе: місто Люботин, селища Байрак, Караван, Коваленки, а також село Смородське, утворюючи одну адміністративно-територіальну одиницю, що підтверджується Державним класифікатором об'єктів адміністративно-територіального устрою України.

Відповідно до статей 11, 12 Земельного кодексу України повноваження районних у містах рад у галузі земельних відносин визначаються міськими радами.

До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; організація землеустрою; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Як передбачено статтею 158 Земельного кодексу України земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Виключно судом вирішуються земельні спори з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей.

Пункт 12 Перехідних положень Земельного кодексу України (який діяв на момент прийняття оскаржуваного рішення) встановлює, що до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, та земель, на яких розташовані державні, в тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

У листі Виконавчого комітету Люботинської міської ради № 03-40/3395 від 15 грудня 2014 року вказано, що межі та базова територія Люботинської міської ради, міста Люботин не змінювались в установленому законом порядку з 1992 року.

Так, в додатках до рішення Харківської районної Ради народних депутатів Харківської області від 28 січня 1992 року "Про затвердження меж територій базових Рад народних депутатів та хід земельної реформи в районі" встановлено, що загальна площа, на яку розповсюджуються повноваження Люботинської міської ради становить 10383 га.

16 липня 2004 року Люботинською міською радою прийнято рішення, яким затверджено межі міста Люботина з доповненнями та передано матеріали на розгляд Харківської обласної ради.

Згідно з пояснювальною запискою до проекту землеустрою щодо встановлення меж міста Люботина Харківської області в межі Люботинської міської ради входять землі населених пунктів, площею 3113 га, і землі за межами населених пунктів, площею 7044 га. На території міської ради відсутня державна адміністрація, а розпорядження землями державної власності за межами населених пунктів відповідно до Перехідних положень Земельного кодексу України виконують відповідні державні адміністрації. Такою адміністрацією на території Люботинської міської ради є обласна адміністрація. В той же час в обов'язки обласної державної адміністрації не входить розпорядження землями державної власності на території Люботинської міської ради, а тому виникла ситуація, коли землями площею близько 7000 га, немає кому розпоряджатись і контролювати їх використання. Проектом землеустрою запропоновано площу міста Люботин збільшити за рахунок земель Люботинської міської ради, внаслідок чого площа становитиме 10157 га, яка складатиметься із: земель населених пунктів Люботин, Коваленки, Караван, Смородське і Байрак, площею 3113 га; земель лісового фонду, площею 2400 га; земель водного фонду, площею 200 га; земель промисловості і транспорту, площею 260 га; земель сільськогосподарського призначення, площею 4184 га.

Отже, з метою врегулювання суперечливих питань визначення повноважень, компетенції щодо розпорядження відповідними земельними ділянками на території міської ради у висновку по проекту землеустрою щодо встановлення меж міста Люботина Харківської області від 20 січня 2005 року пропонувалось включити в межі міста землі населених пунктів Люботин, Коваленки, Караван, Смородське і Байрак, земель лісового фонду, земель водного фонду, земель промисловості і транспорту, земель сільськогосподарського призначення, загальна площа яких складає 10157 га.

Однак, рішенням Харківської районної ради Харківської області від 19 серпня 2005 року відмовлено Люботинській міській раді в погодженні зміни межі міста Люботина за необґрунтованістю.

З матеріалів справи вбачається, що наразі місто Люботин Харківської області як місто обласного підпорядкування в адміністративно-територіальному плані фактично залишилось у вигляді, яке мало у складі Харківської районної Ради народних депутатів Харківської області, будучи містом районного підпорядкування.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу на висновок судів попередніх інстанцій щодо підпорядкування прилеглих до міста Люботин населених пунктів: селищ Байрак, Караван, Коваленки, села Смородське - Харківській районній раді Харківської області.

Проте, як наполягає позивач жителі вищевказаних населених пунктів, прилеглих до міста Люботина приймали участь у місцевому референдумі 01 грудня 1991 року, на якому було розглянуто питання щодо виведення міста з районного підпорядкування в місто обласного підпорядкування.

Крім цього, в доводах касаційної скарги позивач вказує, що 25 жовтня 2015 року мешканці вищезазначених населених пунктів разом із жителями міста Люботина обирали кандидатів у депутати на виборах саме до Люботинської міської ради, а тому результати останніх виборів як наслідок можуть бути визнано нечинними.

З метою з'ясування вищенаведених обставин, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за необхідне залучення в якості третьої особи до участі у справі Харківську районну раду Харківської області.

Відповідно до обставин справи ОСОБА_1 як член територіальної громади міста Люботин 22 червня 2015 року звернувсь до суду з метою захисту прав громади скористатись Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", який вступив в законну силу 05 лютого 2015 року, в якому вказано, що однією з умов здійснення такого об'єднання є визначеність меж об'єднаної територіальної громади по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єднуються.

Як вбачається з матеріалів справи, 28 травня 2015 року Люботинська міська рада прийняла рішення № 221, яким надано дозвіл на розробку генерального плану міста Люботин Харківської області.

На виконання вищенаведеного рішення 05 червня 2015 року між Виконавчим комітетом Люботинської міської ради (замовник) та Державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Дніпроміто" імені Ю. М. Білоконя" (виконавець) укладено договір підряду на виконання проектно-вишукувальних робіт № 1429-01-2015.

Згідно з пунктом 1 вищевказаного договору замовник зобов'язується виконати проектно-вишукувальні роботи міста Люботин Харківська область у вигляді плану використання території та актуалізації вихідної інформації, І етап, у терміни, які вказані у додатку № 2 до договору, який у матеріалах справи відсутній.

Відповідно до частини першої статті 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

Аналізуючи вищенаведені обставини справи, у період з 2005 року по 2015 рік вбачається тотальна бездіяльність органу місцевого самоврядування, яка полягає у відсутності будь-яких дій щодо визначення та затвердження чітких меж міста Люботина, з урахуванням проживання на території міста обласного підпорядкування горожан - 24031 осіб та селян - 2774 осіб, які згідно із діючим законодавством перебувають у постійній невизначеності стосовно свого статусу, внаслідок чого мають різні соціально-економічні права.

Слід звернути увагу, що підставою звернення до суду слугував лист Харківської обласної ради № 01-29/647 від 09 квітня 2015 року, в якому вказано про виконання в повному обсязі постанови Верховної Ради України від 03 лютого 1993 року "Про віднесення міста Люботин Харківського району Харківської області до категорії міст обласного підпорядкування".

Однак вже 28 травня 2015 року Люботинська міська рада прийняла рішення № 221, яким надано дозвіл на розробку генерального плану міста Люботин Харківської області та, як наслідок укладено договір підряду на виконання проектно-вишукувальних робіт міста Люботин Харківська область у вигляді плану використання території та актуалізації вихідної інформації.

Частиною третьою статті 10 Статуту територіальної громади міста Люботина, затвердженого рішенням Люботинської міської ради № 758 від 30 вересня 2008 року визначено, що зміна межі міста здійснюється у встановленому Конституцією і законами України порядку з ініціативи територіальної громади міста Люботина, Люботинської міської ради з урахуванням історичних і місцевих традицій, думки жителів міста і жителів сусідніх адміністративно-територіальних одиниць, вираженої у формах, що дозволяють встановити думку більшості тієї частини жителів, інтереси якої можуть бути обмежені зміною меж.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач на протязі 2014-2015 років звертався з багатьма запитами у різні державні органи для з'ясування загальної інформації стосовно чітких меж міста з метою подальшого користування Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", однак судами попередніх інстанцій не надано оцінки всім матеріалам справи.

З урахуванням наведеного, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що суди попередніх інстанцій передчасно прийшли до висновку про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Враховуючи викладене, судами першої та апеляційної інстанцій не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, що є порушенням статей 159, 195 КАС України.

При встановленні наведених фактів судами першої та апеляційної інстанцій порушені норми матеріального та процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

За встановленим частиною другою статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України правилом, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Оскільки для вирішення цього спору необхідно встановлювати нові обставини, чого відповідно до частини першої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України не може робити суд касаційної інстанції, справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 159, 222, 223, 227, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді М. О. Сорока

Т. А. Чумаченко