Ухвала суду № 56222893, 01.03.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 826/1923/15 Головуючий у 1-й інстанції: Кобилянський К.М. Суддя-доповідач: Степанюк А.Г.

У Х В А Л А

Іменем України

01 березня 2016 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у порядку ч. 1 ст. 41 КАС України апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 грудня 2015 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління юстиції у м. Києві, третя особа - виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), про визнання протиправними дій та скасування державної реєстрації акта, -

ВСТАНОВИЛА:

У лютому 2015 року ОСОБА_2 (далі - Позивач, ОСОБА_2.) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Головного управління юстиції у м. Києві (далі - Відповідач, ГУЮ у м. Києві) про:

- визнання протиправними дії ГУЮ у м. Києві з реєстрації акту виконавчого органу Київської міської ради від 30.01.2015 року №66;

- скасування державної реєстрації акту, здійснену Відповідачем 05.02.2015 року за №9/1120, 10/1121.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.02.2015 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - виконавчий орган Київської міської ради (Київську міську державну адміністрацію) (далі - Третя особа, КМДА).

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.12.2015 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю. При цьому, суд першої інстанції виходив з того, що Відповідачем у встановленому законодавством порядку було проведено державну реєстрацію розпорядження КМДА, яке було прийнято уповноваженим органом та підлягало державній реєстрації, а підстави для скасування рішення про державну реєстрацію або відмови в ній відсутні, позовні вимоги є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою позовні вимоги задовольнити повністю. При цьому посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Звертає увагу на неврахування судом факту підписання розпорядження КМДА не уповноваженою на те особою, а також видання такого розпорядження органом, якого не існує - виконавчий орган Київської міської ради. Крім того, наголошує на недослідженні судом переліку актів, які підлягають державній реєстрації, та повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо встановлення тарифів на міський пасажирський транспорт.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у відкритому судовому засіданні без здійснення фіксування технічними засобами у відповідності до ч. 1 ст. 41 КАС України.

При цьому, клопотання Позивача від 01.03.2016 року (вх. №5884) про відкладення розгляду справи судовою колегією було оцінено критично, оскільки, по-перше, заявником не було подано доказів виклику останнього в інше судове засідання, по-друге, чинне законодавство передбачає можливість представляти інтереси особи як нею самостійно, так і будь-якою іншою особою, яка наділена відповідними повноваженнями/

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 30.01.2015 року прийнято розпорядження №66 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів і вартості проїзних квитків у міському пасажирському транспорті, який працює у звичайному режимі руху» (далі - розпорядження №66). Наведене розпорядження зареєстроване ГУЮ у м. Києві 05.02.2015 року на підставі наказу від 05.02.2015 року №70 за №9/1120 та 10/1121.

Дане розпорядження №66, як встановлено судом першої інстанції, встановлює тарифи на перевезення пасажирів у міському пасажирському транспорті - метрополітені, автобусі, трамваї, тролейбусі, фунікулері, який працює у звичайному режимі руху.

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз положень ст. ст. 10-1, 14, 16, 19 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Указу Президента України від 03.10.1992 року №493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року №731 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, а також затвердженого розпорядженням КМДА від 08.10.2013 року №1810 Регламенту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та розпорядження Третьої особи від 03.09.2014 року №979 «Про тимчасовий розподіл обов'язків між Київським міським головою, першим заступником голови Київської міської державної адміністрації, заступниками голови Київської міської державної адміністрації», прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог, оскільки, по-перше, Позивачем не доведено, а судом не встановлено підстав для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акту, по-друге, розпорядження №66 прийнято уповноваженою на те особою, по-третє, дії Відповідача при реєстрації вказаного розпорядження відповідали вимогам чинного законодавства.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може не погодитися з огляду на таке.

Порядок, підстави та процедура державної реєстрації нормативно-правових актів, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, регламентовано Указом Президента України від 03.10.1992 року №493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі - Указ №493/92), а також постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року №731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади» (далі - Положення №731).

Відповідно до п. 2 Указу №493/92, приписи якого відтворені також у п. 6 Положення №731, державну реєстрацію нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю - здійснюють обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції.

Державна реєстрація провадиться в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Міністерство юстиції України та управління юстиції складають державні реєстри зареєстрованих ними нормативно-правових актів.

Згідно п. 4 Положення №731 державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:

а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Надаючи оцінку висновкам Окружного адміністративного суду м. Києва про відсутність правових підстав для визнання протиправними дій ГУЮ у м. Києві щодо реєстрації розпорядження №66, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Приписи п. 8 Положення №731 визначають, що нормативно-правовий акт, що подається на державну реєстрацію, має відповідати вимогам законодавства про мови та інших актів законодавства, узгоджуватися з раніше прийнятими актами і викладатися згідно з правописом та з дотриманням правил нормопроектувальної техніки.

Відповідно до п. 12 вказаного Положення у разі коли нормативно-правовий акт відповідає вимогам, зазначеним у цьому Положенні, орган державної реєстрації приймає рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта за встановленою Мін'юстом формою, заносить його до державного реєстру та на оригіналі акта робить напис встановленого зразка про дату державної реєстрації і номер акта згідно з державним реєстром.

Пунктом 13 Положення №731 передбачено, що у державній реєстрації відмовляється, якщо нормативно-правовий акт:

а) не відповідає Конституції та законам України, іншим актам законодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire;

б) видано з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема акт: порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав; містить норми, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень; не відповідає вимогам законодавства про мови; суперечить установленому порядку ведення діловодства; видано за наявності будь-якої з обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (на підставі повідомлення Держпідприємництва);

в) не узгоджено із заінтересованими органами або не повідомлено про позицію уповноваженого представника від всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженого представника від всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців щодо нормативно-правового акта, прийнятого міністерством та іншим центральним органом виконавчої влади з питань, що стосуються соціально-трудової сфери, та проведену роботу з врахування їх зауважень і пропозицій;

г) викладено з порушенням правил правопису та нормопроектувальної техніки;

д) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 07.07.2015 року у справі №826/1922/15, яка набрала законної сили 10.09.2015 року, встановлено, що КМДА мала повноваження приймати розпорядження №66, а вимоги щодо оприлюднення проекту вказаного розпорядження у відповідності до вимог ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» були дотримані.

Відповідно до ч. 1 ст. 72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Крім того, оцінюючи посилання Апелянта на те, що розпорядження №66 прийнято неналежним органом та не уповноваженою на те особою, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до пп. 2 п. «а» ч. 1 ст. 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, щодо встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Разом з тим, аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дає підстави для висновку, що його приписами не визначено порядок встановлення тарифів на, зокрема, транспортні послуги, не закріплено, що такі дії мають бути вчинені на пленарному засіданні міської ради і оформлені виключно у формі рішення.

Водночас, судовою колегією враховується, що згідно ст. 7 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» (далі - Закон) система місцевого самоврядування у місті Києві включає: територіальну громаду міста; міського голову; міську раду; виконавчий орган міської ради; районні ради (у разі їх утворення); виконавчі органи районних у місті рад; органи самоорганізації населення.

Частиною 1 статті 10-1 Закону визначено, що виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві.

Так, Указом Президента України від 24.07.1995 року №640/95 «Про обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації» утворено обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації. Державні адміністрації є місцевими органами державної виконавчої влади.

Надаючи офіційне тлумачення ряду положень нормативних актів у справі про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у м. Києві, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 25.12.2003 року №21-рп/2003 зазначив, що Київська міська державна адміністрація є єдиним в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади. З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітний і підконтрольний Київській міській раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади - Кабінету Міністрів України.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що КМДА має подвійний правовий статус, будучи одночасно й виконавчим органом Київської міської ради, і місцевим органом виконавчої влади. Відтак посилання Апелянта на те, що виконавчий орган Київської міської ради взагалі не існує є безпідставним, оскільки, як вже було зазначено раніше, КМДА є одночасно й місцевим органом виконавчої влади, й виконавчим органом Київської міської ради.

Відповідно до п. 13 Постанови Кабінету Міністрів України №1548 від 25.12.1996 року (в редакції станом на момент прийняття оскаржуваного рішення) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації, виконавчі органи Львівської і Криворізької міських рад регулюють (встановлюють) тарифи на перевезення пасажирів і вартість проїзних квитків у міському пасажирському транспорті - метрополітені, автобусі, трамваї, тролейбусі (який працює в звичайному режимі руху).

За таких обставин, враховуючи, що Третя особа входить до складу органів місцевого самоврядування у м. Києві в силу прямої вказівки на те ст. 7 Закону, посилання Апелянта на те, що розпорядження №66 було прийнято не уповноваженою на те особою є безпідставним, що, у свою чергу спростовує доводи ОСОБА_2 про протиправність дій Відповідача в частині перевірки відповідності розпорядження №66 вимогам чинного законодавства та можливості проведення державної реєстрації нормативно-правового акта.

Крім того, за наведених обставин посилання Позивача на те, що чинним законодавством не передбачено реєстрацію актів органу місцевого самоврядування судового колегією оцінюється критично, оскільки Третя особа входить до структури органів місцевого самоврядування м. Києва, а можливість державної реєстрації її актів прямо передбачена приписами Указу №493/92 та Положення №731.

Крім того, відповідно до ч. 8 ст. 59 Закону сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Наведене положення Закону відображено і в абз. 1 п. 1.1 глави 1 розділу VII затвердженого розпорядженням КМДА від 08.10.2013 року №1810 Регламенту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

При цьому в абзаці 2 вказаного пункту глави 1 розділу VII Регламенту зазначено, що розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - розпорядження) підписуються Київським міським головою. У разі відсутності Київського міського голови розпорядження підписує перший заступник голови, а у разі відсутності останнього - один із заступників голови, на якого покладено виконання обов'язків Київського міського голови у встановленому порядку.

Однак, згідно п. 4.3 регламенту №1810 та п. 5 розпорядження КМДА від 03.09.2014 року №979 «Про тимчасовий розподіл обов'язків між Київським міським головою, першим заступником голови Київської міської державної адміністрації, заступниками голови Київської міської державної адміністрації» у разі відсутності (відрядження, відпустка, хвороба) Київського міського голови його обов'язки як голови Київської міської державної адміністрації виконує перший заступник голови, а у разі відсутності останнього - один із заступників голови згідно з окремим розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Наведе свідчить про обов'язок першого заступника Київського міського голови виконувати обов'язку останнього як голови виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). У той час як секретар Київської міської ради, будучи заступником Київського міського голови, не є першим його заступником, а відтак підписувати розпорядження КМДА не уповноважений.

Перший заступником голови КМДА у період прийняття розпорядження №66 був Ніконов І.В., який його і підписав, оскільки згідно розпорядження КМДА від 28.01.2015 року №49 голова Київської міської ради - Кличко В.В., у період з 29 по 30 січня 2015 року перебував у відрядженні у м. Берлін (Федеративна Республіка Німеччина).

З урахуванням наведеного судова колегія повністю погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність правових підстав для визнання протиправними дій ГУЮ у м. Києві з реєстрації акту виконавчого органу Київської міської ради від 30.01.2015 року №66.

Надаючи правову оцінку твердженню Окружного адміністративного суду м. Києва про безпідставність позовних вимог Позивача про скасування державної реєстрації акту, здійснену Відповідачем 05.02.2015 року за №9/1120, 10/1121, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до п. 17 Положення №731 рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта може бути скасовано у зв'язку з:

а) виявленням обставин, що не були відомі органу державної реєстрації під час реєстрації нормативно-правового акта;

б) набрання законної сили судовим рішенням про визнання нормативно-правового акта незаконним чи таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині;

в) одержанням повідомлення від Держпідприємництва про виявлення будь-якої обставини, визначеної у частині першій статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» або повідомлення Держпідприємництва про зупинення дії регуляторного акта чи окремих його положень відповідно до частини восьмої статті 28 зазначеного Закону;

в-1) одержанням висновку Мін'юсту, Головного управління Мін'юсту в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, районних, районних у містах Києві та Севастополі, міськрайонних (у разі утворення) управлінь юстиції про невідповідність нормативно-правового акта Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини;

г) виявленням порушень або недотримання вимоги пункту 16 цього Положення органом, що видав нормативно-правовий акт.

Підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта можуть бути інші обставини, що виникли після державної реєстрації нормативно-правового акта.

Аналізуючи наведені норми Положення №731 у контексті встановлених вище обставин та доводів Апелянта, судова колегія приходить до висновку про відсутність жодної з наведених, а також будь-яких інших правових підстав для скасування державної реєстрації розпорядження №66, у зв'язку з чим твердження суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог у вказаній частині є обґрунтованим.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін.

Згідно ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Колегія суддів із наведеними висновками суду першої інстанції погодилась, оскільки вони знайшли своє підтвердження в ході апеляційного розгляду справи. Судом було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу - залишити без задоволення, а постанову суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 41, 160, 195, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 грудня 2015 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління юстиції у м. Києві, третя особа - виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), про визнання протиправними дій та скасування державної реєстрації акта, - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення. Касаційна скарга на судові рішення подається у порядку та строки, визначені ст.ст. 211, 212 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко

Головуючий суддя Степанюк А.Г.

Судді: Шурко О.І.

Кузьменко В. В.