Постанова № 56090129, 22.02.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 лютого 2016 року Справа № 876/12083/15

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Пліша М.А.,

суддів Шинкар Т.І., Ільчишин Н.В.

за участю секретаря судового засідання Федак С.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу виконавчого комітету Тернопільської міської ради на постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 21 жовтня 2015 року у справі за позовом громадської організації «Наш рідний Тернопіль» до виконавчого комітету Тернопільської міської ради, треті особи відділ технічного нагляду Тернопільської міської ради, комунальне підприємство «Фірма Тернопільбудінвестзамовник» про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В :

громадська організація «Наш рідний Тернопіль» звернулась в суд першої інстанції з адміністративним позовом до виконавчого комітету Тернопільської міської ради, третіх осіб відділу технічного нагляду Тернопільської міської ради, комунального підприємства «Фірма Тернопільбудінвестзамовник» в якому просила, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог(а.с.17-21) визнати протиправною відмову у наданні публічної інформації за інформаційним запитом від 23 березня 2015 року; визнати протиправною відмову у наданні публічної інформації за інформаційним запитом №6 від 17 березня 2015 року; зобов'язати виконавчий комітет Тернопільської міської ради надати повну і достовірну інформацію щодо переліку інвестиційних договорів (угод) з 2011 по 2015 рік, сторонами у яких є Тернопільська міська рада, або виконавчий комітет Тернопільської міської ради, комунальна організація (установа) відділ технічного нагляду Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 21156999) і будь-який суб'єкт господарювання чи фізична особа, копії вищевказаних інвестиційних договорів (угод), копії фінансових планів комунальної організації (установи) відділ технічного нагляду Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 21156999) за 2011-2014 роки та звітів про їх виконання, копії усіх договорів суборенди земельних ділянок, які знаходяться в орендному користуванні комунальної організації (установи) відділ технічного нагляду Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 21156999), копії усіх договорів сервітутів стосовно ділянок, які знаходяться в користуванні комунальної організації (установи) відділ технічного нагляду Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 21156999),зобов'язати відповідача надати повну і достовірну інформацію, а саме копії фінансових планів і звітів про їх виконання за 2011-2014 рік.

Постановою Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 21 жовтня 2015 року позовні вимоги задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Тернопільської міської ради щодо ненадання повної і достовірної відповіді на інформаційні запити громадської організації «Наш рідний Тернопіль» №6 від 17.03.2015р. та №10 від 23.03.2015р. та зобов'язано виконавчий комітет Тернопільської міської ради надати повну і достовірну відповідь на інформаційні запити громадської організації «Наш рідний Тернопіль» №6 від 17.03.2015р. та №10 від 23.03.2015р. в обумовлений Законом термін, після отримання рішення суду. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції виконавчий комітет Тернопільської міської ради оскаржив його в апеляційному порядку, вважає, що постанова винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права.

В апеляційній скарзі зазначає, що відповідно до постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 30.00.2013р. №11 «Про практику застосування адміністративними судами положень Закону України від 13 січня 2011 року №2939-VІ «Про доступ до публічної інформації», ст. 107 КАС України суд на стадії відкриття провадження повинен з'ясувати яку інформацію не надано позивачу і чи вона є публічною. В будь якому випадку ці обставини, враховуючи об'єктивність та законність судового рішення повинна бути встановлена під час розгляду справи. Однак суд не встановив яка запитувана інформація позивачу не була надана і чи відповідач є її розпорядником.

Крім того апелянт зазначає, що інформаційні запити громадської організації від 17.03.2015р. №6 та №10 адресувались Тернопільській міській раді. Однак суд не зробив розмежування,та не встановив різні повноваження та юридичну належність органу місцевого самоврядування у вигляді представницького орган територіальної громади - міські ради та її виконавчих органів, виконавчого комітету.

Тернопільська міська рада здійснює свою діяльність відповідно до свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи серія АОО №840515 та включена до Єдиного реєстру підприємств та організацій України. Згідно довідки ЄДРПОУ Тернопільська міська рада є юридичною особою та здійснює діяльність за КВЕД 75.11.4, який включає діяльність державних органів управління на рівні районів, міст, районів у містах. Її повноваження визначенні ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за не виконання чи його неналежне виконання може нести певну відповідальність.

Відповідно до свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи, серії АОО №840516, номер запису про включення відомостей про юридичну особу до ЄДР 16461200000002166, виконавчий комітет Тернопільської міської ради є юридичною особою, організаційно-правова форма за КОПФГ (420) - орган місцевого самоврядування. Його повноваження визначаються ст.ст.27-40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до частини другої статті 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. При цьому слід ураховувати, що в такому разі в мотивувальній частині рішення суд повинен навести відповідне обґрунтування.

В адміністративному позові громадська організація «Наш рідний Тернопіль» просить суд визнати протиправною відмову у наданні публічної інформації за інформаційними запити громадської організації. Суд в резолютивній частині рішення встановлює протиправною бездіяльність виконавчого комітету Тернопільської міської ради щодо ненадання повної і достовірної відповіді на інформаційні запити. Отже інтерпретація вимог і встановлених судом обставин різняться. Поряд з наведеним суд не обгрунтував таку необхідність.

Відповідно до постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013р. №7 «Про судове рішення в адміністративній справі» обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чи письмового провадження) з урахуванням вимог статті 70 КАС України щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню, та висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними.

Необгрунтованою є постанова суду враховуючи те, що виконавчий комітет Тернопільської міської ради не отримував запитів на інформацію від 17.03.2015р. №6 та від 23.03.2015р. №10. А відтак, суд допустив до захисту не порушені права та законні інтереси громадської організації.

У ході судового розгляду справи судом не було встановлено, що інформаційного запиту громадської організації «Наш рідний Тернопіль» від 23.03.2015р. №10 не існує. Хоча судом зобов'язано виконавчий комітет його розглянути. У матеріалах справи є інформаційний запит громадської організації від 17.03.2015р. №10.

Необгрунтованою являється постанова суду з огляду на те, що судом в описовій частинні вказується позиція представника Тернопільської міської ради, як відповідача у справі щодо позовних вимог громадської організації. Як вбачається з матеріалів справи Тернопільська міська рада не була залучена в якості відповідача до слухання справи.

Враховуючи вище наведене просить скасувати постанову Тернопільського міськрайонного суду від 21.10.2015р. та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Заслухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних міркувань.

Судом першої інстанції встановлено, що 17 березня 2015 року ГО «Наш рідний Тернопіль» звернулася до Тернопіляської міської ради з запитом про надання публічної інформації №10, в якому просила надати: інформацію щодо переліку інвестиційних договорів (угод) з 2011 по 2015 рік, сторонами у яких є Тернопільська міська рада або виконавчий комітет Тернопільської міської ради, комунальна організація (установа) відділ технічного нагляду Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 21156999) і будь-який суб'єкт господарювання чи фізична особа; копії вищевказаних інвестиційних договорів (угод); копії фінансових планів комунальної організації(установи) відділ технічного нагляду Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 21156999) за 2011-2014 роки та звітів про їх виконання; копії усіх договорів суборенди земельних ділянок, які знаходяться в орендному користуванні комунальної організації(установи) відділ технічного нагляду Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 21156999); копії усіх договорів сервітутів стосовно ділянок, які знаходяться в користуванні комунальної організації (установи) відділ технічного нагляду Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 21156999).

23 березня 2015 року виконавчий комітет Тернопільської міської ради підготував відповідь №1044/06-ю на інформаційний запит громадської організації №10 від 17 березня 2015 року, згідно якої позивача проінформовано про перелік земельних ділянок наданих відділу технічного нагляду, на які укладені відповідні дозвільні документи за період з 01 грудня 2010 року по 01 лютого 2015 року. Також вказано, що копії фінансових планів відділу технічного нагляду за 2011-2014 роки та звіти про їх виконання відправлено рекомендованим листом, з рештою документів можна ознайомитись у відділі технічного нагляду.

Крім того, 17 березня 2015 року ГО «Наш рідний Тернопіль» звернулася до Тернопільської міської ради шостого скликання з запитом про надання публічної інформації №6, в якому просила надати: інформацію щодо переліку інвестиційних договорів (угод) з 2011 по 2015 рік, сторонами у яких є Тернопільська міська рада або виконавчий комітет Тернопільської міської ради, комунальне підприємство фірма «Тернопільбудінвестзамовник» Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 14055223) і будь-який суб'єкт господарювання чи фізична особа; копії вищевказаних інвестиційних договорів (угод); копії фінансових планів комунального підприємства фірма «Тернопільбудінвестзамовник» Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 14055223) за 2011-2014 роки та звітів про їх виконання; копії усіх договорів суборенди земельних ділянок, які знаходяться в орендному користуванні комунального підприємства фірма «Тернопільбудінвестзамовник» Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 14055223); копії усіх договорів сервітутів стосовно ділянок, які знаходяться в користуванні комунального підприємства фірма «Тернопільбудінвестзамовник» Тернопільської міської ради (код ЄДРПОУ 14055223).

24 березня 2015 року виконавчий комітет Тернопільської міської ради листом №1060-ю інформував позивача про те, що розгляд інформаційного запиту №6 від 17 березня 2015 року, відповідно до ч.4 ст.20 Закону України «Про доступ до публічної інформації», продовжено до 20 робочих днів. Листом № 1057-ю від 24 березня 2015 року заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Камінський В.В. звернувся до директора комунального підприємства фірма «Тернопільбудінвестзамовник» Тернопільської міської ради в якому, з метою належного розгляду інформаційного запиту ГО «Наш рідний Тернопіль» від 17 березня 2015 року №6, просить надати копії фінансових планів цього комунального підприємства за 2011-2014 роки та звіти про їх виконання. На зазначений лист комунальне підприємство фірма «Тернопільбудінвестзамовник» надало відповідь №120/12 від 26 березня 2015 року, повідомивши, що є самостійним господарюючим суб'єктом, що здійснює діяльність із метою одержання відповідного прибутку, (доходу), в силу власних статутних документів є суб'єктом комерційного права та не наділений будь-якими повноваженнями чи функціями органу місцевого самоврядування. Отже, підприємство не може бути розпорядником інформації в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації», а тому підстав для надання такої інформації немає. У зв'язку з цим начальник управління правового забезпечення Тернопільської міської ради у відповіді №41/4 від 03 квітня 2015 року, яку надав заступнику міського голови з питань діяльності виконавчих органів В.В.Камінському, просив звернути увагу керівника комунального підприємства на положення ст.17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та на необхідність надання запитуваної інформації на лист виконавчого комітету №1054-ю від 24 березня 2015 року.

08 квітня 2015 року виконавчий комітет Тернопільської міської ради адресував позивачу лист за №1283/01-ю, яким повідомив про те, що запитувані документи, які надані управлінням стратегічного розвитку міста, управлінням містобудування, архітектури та кадастру та КП «Тернопільбудінвестзамовник» містяться на 52 аркушах, відтак необхідно сплатити фактичні витрати, пов'язані з їх копіюванням або друком в розмірі 63,44 грн. Крім того, зі змісту цього листа слідує, що за інформацією відділу земельних ресурсів між Тернопільською міською радою і КП фірмою «Тернопільбудінвестзамовник» міською радою укладено договір земельного сервітуту, зареєстрований за №527 від 30 жовтня 2013 року.

Вказану вище суму коштів ГО «Наш рідний Тернопіль» сплачено та отримано документи на 52 аркушах.

Розглядаючи спір суд першої інстанції правильно зазначив, що згідно ст.10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантоване право на свободу одержувати інформацію. При цьому суд вважав, що відмова відповідача надати повну інформацію становить порушення цієї норми, оскільки така відмова не була необхідною у демократичному суспільстві у розумінні Конвенції.

Крім того, суд правильно вказав, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес. Вказаний Закон зобов'язав всіх розпорядників інформації, передбачених ст.13 Закону, надавати та оприлюднювати публічну інформацію.

Відповідно до вимог ст.1 вище вказаного Закону, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. З огляду на це суд вірно вважав, що визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.

Згідно ст.19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Частиною 1 ст.20 цього Закону визначено, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. Відповідно до ст.21 вказаного Закону інформація на запит надається безкоштовно. Проте, у разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов'язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк в межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно.

У відповідності до вимог ст.22 зазначеного вище Закону розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до ч.2 ст.6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені ст.21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених ч.5 ст.19 цього Закону. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що зі змісту інформаційних запитів ГО «Наш рідний Тернопіль» №6, 10 від 17 березня 2015 року що такі оформлені у відповідності до вимог ст.19 згаданого вище Закону, позивач мав на меті отримати інформацію доступ до якої, з урахуванням положень частин 5 ст.6 Закону не може бути обмежено, так як вона стосується розпорядження коштами міського бюджету та використання комунального майна м..Тернополя, при цьому колегія суддів зазначає, що інформаційного запиту №10 від 23 березня 2015 року, як то вказав суд першої інстанції не існує.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції вважав, що у даній спірній ситуації виконавчий комітет Тернопільської міської ради є належним розпорядником такої інформації, а тому зобов'язаний був надати повну та достовірну відповідь на запити позивача у встановлені Законом строки, або мотивовану відмову в наданні публічної інформації із зазначенням причин відмови із посиланням на приписи Закону при цьому відповідач не довів, що обсяг отриманої ГО «Наш рідний Тернопіль» інформації містить відповіді на всі запитання, викладені в інформаційних запитах позивача та в судовому засіданні таких доказів не здобуто. З урахуванням цього суд вважав, що, слід визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Тернопільської міської ради щодо ненадання повної та достовірної відповіді на інформаційні запити позивача та зобов'язати виконавчий комітет Тернопільської міської ради надати повну і достовірну відповідь на такі інформаційні запити.

Проте колегія суддів з такими висновками суду першої інстанції не погоджується.

Як уже зазначалось вище згідно ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

У відповідності до вимог ст. 12 вказаного Закону суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації. А згідно ч.1 ст. 13 зазначеного вище Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Розглядаючи спір суд першої інстанції залишив поза увагою ту обставину, що ГО «Наш рідний Тернопіль» з інформаційними запитами №6, №10 від 17 березня 2015 року звертався до Тернопільської міської ради, а не до виконавчого комітету Тернопільської міської ради, які є самостійними суб'єктами владних повноважень, і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено їх компетенцію. Позовні ж вимоги подано до виконавчого комітету Тернопільської міської ради, якому не направлялись громадською організацією зазначені вище інформаційні запити.

Крім того, у відповідності до вимог ч. 1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону, а згідно ч.3 вказаної норми розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Ні судом першої інстанції, ні при розгляді справи у апеляційній інстанції не встановлено доказів скерування зазначених інформаційних запитів Тернопільською міською радою до виконавчого комітету ради.

Оскільки виконавчий комітет Тернопільської міської ради не був суб'єктом до якого направлялись інформаційні запити у визначений Законом України «Про доступ до публічної інформації» спосіб, то відповідно у суду першої інстанції не було достатньо правових підстав для задоволення позовних вимог.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначає, що у мотивувальній частині суд першої інстанції безпідставно вирішував питання щодо вимоги ГО «Наш рідний Тернопіль» про винесення окремої ухвали, оскільки згідно ч.1 ст.166 КАС України, суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що спряли порушенню закону. Така вимога не є позовною вимогою в розумінні ч.4 ст. 105 КАС України, а відтак у суду не було підстав надавати їй оцінку в постанові.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції вважає, що постанову суду першої інстанції слід скасувати, бо висновки суду не відповідають обставинам справи і така прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ч. 3 ст. 160, ч. 4 ст. 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ст.205, ст.207, ст. 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу виконавчого комітету Тернопільської міської ради - задовольнити, постанову Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області від 21 жовтня 2015 року у справі № 607/6620/15-а - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову громадської організації «Наш рідний Тернопіль» відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя М.А. Пліш

Судді Т.І. Шинкар

Н.В. Ільчишин

Повний текст постанови виготовлений 25.02.2016 року