Постанова № 55989077, 25.01.2016, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 січня 2016 рокусправа № 808/9536/14

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Туркіної Л.П.

суддів: Дурасової Ю.В. Коршуна А.О.

за участю секретаря судового засідання: Комар Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м.Дніпропетровську апеляційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2015 р.

у справі № 808/9536/14

за позовом ОСОБА_1

до Державного агенства земельних ресурсів України, Кваліфікаційної комісії Державного агенства земельних ресурсів України, Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру

за участю третьої особи - Головного управління Держземагенства у Запорізькій області, Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області

про визнання протиправним та скасування рішення від 30.10.2014р. №9 та наказу від 06.11.2014р. №364,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернулась до суду із позовом до Державного агентства земельних ресурсів України та Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила визнати протиправним та скасувати рішення кваліфікаційної комісії від 30.10.2014 р., оформлене протоколом засідання №9 в частині розгляду питання щодо порушення вимог законодавства ОСОБА_1 та направлення до Держземагенства України подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 03.01.2013 р., визнати протиправним та скасувати наказ від 06.11.2014 № 364 в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 03.01.2013 р., та зобов'язати Державне агентство земельних ресурсів України внести в Державний реєстр сертифікованих інженерів-землевпорядників відомості про сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_1, кваліфікаційний сертифікат НОМЕР_1 від 03.01.2013 р.

В обґрунтування позовних вимог зазначала, що підстави для розгляду кваліфікаційною комісією питання щодо анулювання сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 та прийняття рішення про направлення подання про анулювання сертифіката інженера-землевпорядника відсутні, спірне рішення та наказ прийняті з порушенням порядку, передбаченого Законом України «Про землеустрій» та Порядку роботи кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.11.2012 № 739423, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 7 грудня 2012 р. за №2039/22351 (далі -Порядок №739).

Так, під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника складається акт перевірки, який розглядається кваліфікаційною комісією, яка, за результатами розгляду такого акта направляє подання центральному органу виконавчої влади про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

Тільки на підставі подання, винесеного з дотриманням процедури, визначеної законодавством, центральний орган виконавчої влади приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката.

Проте, у даному випадку, спірне рішення та наказ прийняті без дотримання зазначеної процедури.

Крім того, порушення, допущене позивачем, не є грубим, факт явного і умисного порушення законодавства та/або нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил відсутній, та до того ж, не доведений у встановленому порядку.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 06.04.2015 р. у задоволенні адміністративного позову відмовлено в повному обсязі.

Рішення суду обґрунтовано тим, що чинним законодавством передбачено наявність обставин для анулювання сертифікату, як то, по-перше, наявність факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою та, по-друге, подання кваліфікаційної комісії. За явності цих двох складових, контролюючий орган зобов'язаний анулювати сертифікат.

З врахуванням того, що відносно ОСОБА_1 встановлено факт порушення законодавства у сфері землеустрою та наявне подання кваліфікаційної комісії, прийняття іншого рішення, ніж анулювання кваліфікаційного сертифікату, чинним законодавством не передбачено.

Не погодившись з висновками суду першої інстанції, ОСОБА_1 звернулась з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати, адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційних вимог позивач зазначала, що, по-перше, відповідними органами не проведено перевірку, акт якої може бути підставою для розгляду Кваліфікаційною комісією Державного агентства земельних ресурсів України питання щодо порушень, допущених інженером - землевпорядником.

По-друге, при розробці ОСОБА_1 технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки під оренду гр.ОСОБА_2 були допущені лише технічні помилки, які в подальшому були усунуті, що підтверджується належними доказами. Відтак, з боку позивача грубих порушень вимог закону допущено не було, тоді як кваліфікаційна комісія у поданні до Державного земельного агентства України про позбавлення кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, послалась на грубе порушення ОСОБА_1 вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

По-третє, позивач вважає, що за відсутності заходу контролю та можливості ознайомлення з актом перевірки, вона була позбавлена права надати відповідні пояснення, тобто можливості в установленому порядку приймати участь у прийнятті рішення. Отже, кваліфікаційна комісія розглядала питання без наявності достатньої та всебічної інформації.

У судовому засіданні представник позивача доводи, викладені в апеляційній скарзі, підтримав в повному обсязі, просив адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.

Від Головного управління Держземагенства у Запорізькій області надійшли пояснення, у яких зазначено, що кожна з дій відповідача, яка була вчинена ним до та

під час анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера - землевпорядника ОСОБА_1 передбачена конкретними нормами діючих нормативно-правових актів та узгоджується з імперативною нормою, викладеною в ч.2 ст.19 Конституції України, з огляду на таке.

Законодавцем чітко визначені обставини та підстави, які обумовлюють анулювання сертифіката. Зокрема, обставиною є порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою, а підставою - подання Кваліфікаційної комісії. За наявності цих двох складових, а вони були наявні, відповідач був зобов'язаний анулювати сертифікат.

Названа особа також зазначає, що акт перевірки, на необхідності наявності якого наполягає позивач, складається під час перевірки суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність у сфері землеустрою. Однак 07.04.2012 року набрав чинності Закон України «Про особливості здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо фізичних осіб - підприємців та юридичних осіб, які застосовують спрощену систему оподаткування, обліку та звітності», який включив правову можливість здійснення перевірки ТОВ «Оціночно-консалтінгова фірма «Бізнес-Експерт-Сервіс», де працює позивач.

Третя особа акцентує увагу на тому, що Порядок видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста не містить норм, пов'язаних з проведенням Держземагенством України будь-яких перевірок.

У судовому засіданні представниками відповідача та третьої особи було заявлено клопотання про залучення до справи органів Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, які на момент розгляду справи виконують функції щодо ведення Державного реєстру сертифікованих інженерів-землевпорядників.

Представники відповідача та третьої особи також зазначали про наявність процедури ліквідації органів Державного агентства земельних ресурсів України та обмеження їх компетенції внаслідок названих обставин.

В обґрунтування клопотання посилались на Постанову КМУ від 10.09.2012 року № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади».

Клопотання задоволено судом.

Виходячи з зазначеного, відповідачами у справі є Державне агенство земельних ресурсів України, Кваліфікаційна комісія Державного агенства земельних ресурсів України, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, третіми особами визначено - Головне управління Держземагенства у Запорізькій області, Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області.

У судовому засіданні представники відповідачів та третіх осіб підтримали доводи, викладені у поясненнях Головного управління Держземагенства у Запорізькій області, також просили залишити рішення суду першої інстанції без змін, як законне та обгрунтоване, посилаючись на судову практику щодо аналогічних спорів та застосування норм Закону України «Про землеустрій».

Представник позивача також послався на судову практику Вищого адміністративного суду України (справи № К/800/3787/14, К/800/2331/15), згідно якої рішення кваліфікаційної комісії та Державного агенства земельних ресурсів України визнано протиправними.

У судовому засіданні, перевіривши доводи апеляційної скарги та матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як свідчать матеріали справи, 03.01.2013 р. ОСОБА_1 відповідно до наказу Державного агентства земельних ресурсів України від 03.01.2013 № 2 видано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника НОМЕР_1, яким підтверджено відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність самостійно складати окремі види документації із землеустрою та документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою.

15.10.2014 р. Держземагентство України листом №26-28-0.23-12497/2-14 звернулось до кваліфікаційної комісії з інформацією щодо порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою сертифікованим інженером - землевпорядником ОСОБА_1, за участі якого розроблена документація. Додаток до зазначеного листа містив копію негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації від 07 серпня 2014 року №171, виданий Головним управлінням Держземагентства у Запорізькій області.

Замовником вказаної державної експертизи було ТОВ "Оціночно-консалтінгова фірма "Бізнес-Експерт-Сервіс", в якому інженер - землевпорядник ОСОБА_1 працювала на посаді начальника відділу землевпорядкування та геодезії та згідно наказу цього ж товариства від 23 грудня 2009 року №34 була призначена відповідальною за дотримання вимог законодавства при виконанні робіт із землеустрою та землеоціночних робіт.

Державній землевпорядній експертизі в даному випадку підлягала технічна документація з нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 0, 1234 га для ведення особистого селянського господарства, яка знаходиться в оренді у громадян ОСОБА_2 та ОСОБА_3 та розташована на території Пологівської міської ради Пологівського району Запорізької області (за межами населеного пункту). Кадастровий номер НОМЕР_2.

В резолютивній частині вищезазначеного звернення №26-28-0.23-12497/2-14 Держземагентство України просило Кваліфікаційну комісію повідомити про результати його розгляду для вжиття відповідних заходів реагування.

03.11.2014 р. кваліфікаційна комісія направила Держземагентству України подання №0-32320/0/1-14 (а.с.22), в якому, відповідно до її рішення, оформленого протоколом від 30.10.2014 №9 (а.с.15-16), запропонувала анулювати кваліфікаційні сертифікати інженерів - землевпорядників, в тому числі і сертифікат ОСОБА_1 від 03.01.2013 НОМЕР_1.

06.11.2014 р. на підставі вищезазначеного подання Держземагентством України прийнято наказ №364 про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера - землевпорядника ОСОБА_1.

Надаючи правову оцінку спірним відносинам, що виникли між сторонами у справі, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою визначаються Законом України "Про землеустрій".

Відповідно до ст.8 названого закону, регулювання у сфері землеустрою здійснюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, а також центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері земельних відносин та у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у межах повноважень, встановлених законом.

Згідно Указу Президента України №445/2011 від 08.04.2011 р. до центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері земельних відносин та у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у межах повноважень, встановлених законом, відноситься, зокрема, Державне земельне агентство України та його територіальні підрозділи.

Згідно ст.14 Закону України «Про землеустрій» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у сфері землеустрою, належить, серед іншого, відповідно до пункту «ж-1» здійснення державного нагляду у сфері землеустрою.

Статтею 61-1 вказаного закону передбачено порядок здійснення державного нагляду у сфері землеустрою та порядок прийняття рішення про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника. Так, державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Державний нагляд здійснюється за місцем провадження господарської діяльності виконавцем робіт із землеустрою або його відокремленими підрозділами. Заходи державного нагляду можуть здійснюватися у приміщенні органу державного нагляду за згодою виконавця робіт із землеустрою.

Під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено до суду.

Отже, порядок звернення Центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до Кваліфікаційної комісії чітко визначено у нормах ст.. 61-1 Закону №858-ІV.

Згідно ст.. 66 названого Закону порядок роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин.

Порядок роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затверджено Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 28.11.2012 р. № 739.

Згідно абз.7 п.1.5 Порядку до повноважень Кваліфікаційної комісії належить розгляд актів, складених за результатами здійсненних заходів державного нагляду (контролю) Держземагенством України.

Доказів дотримання норм ст..ст. 14, 61-1, абз.7 п.1.5 Положення відповідачами надано не було.

Як вбачається з матеріалів справи, жодного акту перевірки кваліфікаційною комісією не розглядалось, а подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 було направлено до Держземагентсва України, як зазначено вище, на підставі розглянутого комісією листа Держземагенства та висновку державної експертизи землевпорядкування документації.

Слід також зазначити, що витяг з протоколу № 9 засідання Кваліфікаційної комісії від 30.10.2014 року, завірений секретарем комісії (а.с.124), не містить жодних обгрунтувань, виходячи з яких комісія дійшла висновку, що позивачем допущено грубе порушення законодавства у сфері землеустрою.

Разом з тим, чинним законодавством не встановлено, що негативний висновок державної експертизи землевпорядної документації є однозначною підставою для визнання факту грубого порушення суб'єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Комісією також не з'ясовано та не надано оцінку тому факту, що 18.09.2014 року землевпорядна документація земельної ділянки отримала позитивний висновок державної експертизи № 251 (а.с.27).

Відповідно до ч.3 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Під час розгляду даної справи колегія суддів дійшла висновку, що рішення Кваліфікаційної комісії не відповідає нормам п.п.1,3,9 ч.3 ст.2 КАС України, що згідно ст.. 162 КАС України є підставою для скасування останнього. Протиправність рішення комісії також свідчить про протиправність наказу Державного агенства земельних ресурсів України від 06.11.2014 року № 364.

Посилання відповідачів та третіх осіб на ту обставину, що центральний орган виконавчої влади та комісія діяли у відповідності до норм ч.2 ст.68 Закону України «Про землеустрій», не приймаються судом, оскільки повноваження центрального органу виконавчої влади в частині звернення до комісії визначаються ст.. 61-1 названого Закону.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначає, що з урахуванням змісту протоколу, рішення комісії не можна визнати обгрунтованим належним чином, а факт грубого порушення позивачем законодавства доведеним.

З урахуванням зазначеного, порушені права та інтереси позивача підлягають відновленню шляхом визнання протиправними та скасування рішення кваліфікаційної комісії від 30.10.2014 р., оформленого протоколом № 9, та наказу Державного агенства земельних ресурсів України від 06.11.2014 р. №364.

В той же час, вимоги позивача, які стосуються внесення інформації до Державного реєстру, є передчасними, виходячи з такого.

Скасування наказу Державного агенства земельних ресурсів України від 06.11.2014 року № 364 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» має місце з моменту його прийняття та є підставою для відновлення скасованих ним записів реєстру.

Будь-які підстави вважати, що державні органи - відповідачі, мають намір ухилятися від відновлення записів реєстру, які стосуються позивача, після набрання законної сили судовим рішенням щодо скасування наказу від 06.11.2014 року № 364, позивачем не наведено.

З урахуванням вищевикладеного, позовні вимоги ОСОБА_1 слід задовольнити частково, в частині скасування рішення суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Отже, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити частково. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06.04.2015 р. у справі № 808/9536/14 - скасувати. Позов задовольнити частково. Визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційної комісії від 30.10.2014 р., оформлене протоколом засідання №9, в частині, що стосується позивача. Визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 06.11.2014 р. №364, в частині анулювання сертифіката, виданого позивачу. У задоволенні решти позову відмовити.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 203, 205, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2015 р. у справі № 808/9536/14 - скасувати. Позов задовольнити частково.

Визнати протиправними та скасувати Рішення кваліфікаційної комісії від 30.10.2014 року, оформлене протоколом засідання №9 в частині розгляду питання щодо порушення вимог законодавства ОСОБА_1 та направлення до Держземагенства України Подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 03.01.2013 року, виданого ОСОБА_1.

Визнати протиправними та скасувати наказ Державного агенства земельних ресурсів України від 06.11.2014 року № 364 в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 03.01.2013 року, виданого ОСОБА_1.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення.

Касаційна скарга на судове рішення подається протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків, передбачених цим Кодексом, а в разі складення судового рішення в повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - з дня складення судового рішення в повному обсязі.

Постанову в повному обсязі виготовлено 22.02.2016 року.

Головуючий: Л.П. Туркіна

Суддя: Ю.В. Дурасова

Суддя: А.О. Коршун