Ухвала суду № 55934947, 18.02.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 826/12480/14 Головуючий у 1-й інстанції: Кобилянський К.М. Суддя-доповідач: Хрімлі О.Г.

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 лютого 2016 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого Хрімлі О.Г.,

суддів Ганечко О.М.,

Літвіної Н.М.,

при секретарі Архіповій Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2015 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И Л А :

Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 7/21-04-15-64 від 07 серпня 2014 року.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2015 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 жовтня 2015 року касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» задоволено частково, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2015 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2015 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій посилається на порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, та просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга необґрунтована та не підлягає задоволенню.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» щодо об'єкта будівництва: «Автозаправна станція» по вул. Пасічника, буд. 1-д у м. Скадовську, Скадовському районі, Херсонської області, 75700».

За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 30 липня 2014 року, яким встановлено наступне: «Станом на 30 липня 2014 року, по вул. Пасічника, 1-д в м. Скадовську Скадовського району Херсонської області, без отримання дозволу на виконання будівельних робіт здійснено реконструкцію автозаправної станції, шляхом добудови на території існуючої автозаправної станції (АЗС) автомобільного газозаправного пункту (АГЗП), відповідно до наданої проектної-документації, улаштована фундаментна залізобетонна плита, на яку змонтований модуль, а також навіс над ПРК модуля.

Відповідно до п. 21 «Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 808 від 28 серпня 2013 року, зазначений вище об'єкт, віднесений до об'єкту підвищеної екологічної небезпеки. Враховуючи п. 3 ч. 5 Порядку віднесення об'єктів будівництва до ІV і V категорії складності, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 557 від 27 квітня 2011 року, порушено п. 3 ч. 1 ст. 34 та ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 2 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт», п. 1.1, п. 1.6 розділу 1 Загальних положень ДБН А.3.1-5-2009 «Управління, організація і технологія. Організація будівельного виробництва».

На час проведення перевірки, об'єкт «Автозаправна станція», яка реконструйована самочинно (без отримання дозволу на виконання будівельних робіт) та не введена в експлуатацію в установленому законом порядку, експлуатується, чим порушено п. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 10, п. 11, п. 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року «Питання прийняття закінчених будівництвом об'єктів».

30 липня 2014 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким призначено розгляд справи про правопорушення на 07 серпня 2014 року о 15:00 год. та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

07 серпня 2014 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області прийнято постанову № 7/21-04-15-64 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 5 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у розмірі 1 096 200,00 грн.

Не погоджуючись з прийнятою відповідачем постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та вважаючи її протиправною, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Перевіряючи обґрунтованість позовних вимог та їх відповідність чинному законодавству, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваної постанови), замовник має право виконувати будівельні роботи після: видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Відповідно до ч. 1 ст. 37 вказаного Закону, право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

Згідно з ч. 8 ст. 39 вказаного Закону, експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Згідно з п. 2 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваної постанови), будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та: подання замовником за формою згідно з додатком 1 повідомлення про початок виконання будівельних робіт Держархбудінспекції або її територіальному органу (далі - Інспекція) за місцезнаходженням об'єкта будівництва - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт (далі - декларація) або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку об'єктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт; реєстрації відповідною Інспекцією декларації - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорії складності; видачі замовнику Інспекцією дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорії складності.

Відповідно до абз. 3 п. 5 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваної постанови), суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення:виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання: на об'єктах V категорії складності - у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

Водночас, згідно з п. 36 Переліку будівельних робіт, на виконання яких не вимагається дозвіл, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 1104 від 30 вересня 2009 року (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), до такого переліку відносилися будівельні роботи з облаштування автомобільних газозаправних пунктів технологічним обладнанням без улаштування фундаментів.

Як зазначено Вищим адміністративним судом України від 08 жовтня 2015 року в ухвалі в даній справі, роботи по встановленню вказаного автомобільного газозаправного пункту (АГЗП) виконані в 2010 році, коли норми Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року, ще не діяли, а відповідно у позивача не було обов'язку отримувати дозволу на виконання будівельних робіт.

Також, Вищим адміністративним судом України вказано на те, що залишились поза увагою судів доводи позивача, що роботи з облаштування автомобільного газозаправного пункту (АГЗП) залізобетонною плитою не можуть бути класифіковано як будівельні роботи, оскільки залізобетонна плита не є фундаментом.

Водночас, відповідачем не доведено зворотного та не надано до суду належних та допустимих доказів у порушення ч. 2 ст. 71 КАС України.

Крім того, Вищим адміністративним судом України звернуто увагу, що при розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання, наявності на той момент встановленого законодавством обов'язку отримувати дозвіл на виконання будівельних робіт, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із отримання дозволу на виконання будівельних робіт, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.

Колегія суддів зазначає, що положення ст.ст. 34, 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року, передбачено право замовника та генерального підрядника чи підрядника виконувати будівельні роботи на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності тільки після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

Водночас, з дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, передбачав відповідальність за проведення будівельних робіт без дозволу на їх виконання.

19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, п. 5 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання.

Відповідно до ст. 58 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні № 1-рп/99 від 09 лютого 1999 року Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тому, Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема, положення п. 5 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема виконували будівельні роботи без отримання дозволу на їх виконання, після набрання чинності п. 5 ч. 2 ст. 2 вказаного закону.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

Отже, обов'язок отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідальність за невиконання такого обов'язку, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які розпочали будівельні роботи, маючи відповідний обов'язок, не отримали дозволу на їх виконання, за що встановлена відповідна відповідальність.

Відповідно до ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Згідно зі ст. 238 Господарського кодексу України, за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків.

Види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.

Статтею 239 ГК України передбачено, що однією із адміністративно-господарських санкцій може бути адміністративно-господарський штраф, який стягується із господарюючого суб'єкта до державного бюджету за порушення визначених законодавством України правил здійснення господарської діяльності.

Строки застосування адміністративно-господарських санкцій встановлені статтею 250 ГК, відповідно до частини першої якої, адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

Фактично у наведеній статті містяться два строкові обмеження. Одне з них полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть застосовуватися після спливу одного року з дня вчинення порушення суб'єктом господарювання встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, зокрема, порушення норм з регулювання обігу готівки (неоприбуткування в касах готівки).

Другий обмежувальний строк, встановлений у цій статті, полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть бути застосовані пізніше шести місяців з дня виявлення порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності уповноваженим органом державної влади або органом місцевого самоврядування. Таким чином, другий обмежувальний строк у застосуванні адміністративно-господарських санкцій за порушення норм з регулювання обігу готівки (неоприбуткування в касах готівки) полягає у тому, що їх не може бути застосовано пізніше шести місяців із дня виявлення правопорушення.

Аналіз приписів наведеної статті дає підстави для висновку про те, що при виявленні факту вчинення суб'єктом господарювання правопорушення у сфері містобудівної діяльності уповноважений орган, приймаючи рішення про накладення штрафу, має діяти в межах граничних строків, встановлених частиною першою статті 250 ГК. Закінчення будь-якого зі встановлених зазначеною статтею строків застосування адміністративно-господарських санкцій виключає застосування таких санкцій.

Враховуючи те, що застосований згідно з оскаржуваною постановою № 7/21-04-15-64 від 07 серпня 2014 року штраф є адміністративно-господарською санкцією, то він мав би бути застосований у межах строків, визначених статтею 250 ГК, за змістом якої адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 13 лютого 2007 року № 21-713во06, 15 вересня 2009 року № 21-558во09, 27 травня 2014 року № 21-126а14, від 04 листопада 2014 року № 21-466а14.

Згідно з ч. 1 ст. 244-2 КАС України, висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 7/21-04-15-64 від 07 серпня 2014 року відповідачем застосовано до позивача штрафну санкцію за дії, вчинені позивачем у вересні 2010 року, тому таку штрафну санкцію застосовано до позивача з порушенням строку, визначеного статтею 250 ГК України.

Проаналізувавши наведені законодавчі норми, повно та всебічно дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 7/21-04-15-64 від 07 серпня 2014 року є протиправною та підлягає скасуванню.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Колегія суддів вважає, що відповідачем не надано достатньо доказів правомірності дій щодо прийняття постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 7/21-04-15-64 від 07 серпня 2014 року, що підтверджується наведеними законодавчими нормами та наявними матеріалами справи.

З огляду на викладене, позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвест-Регіон» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови є обґрунтованими та засновані на нормах права.

Доводи апелянта спростовуються вищенаведеним, матеріалами справи та не відповідають вимогам чинного законодавства.

Згідно зі ст.ст. 198 ч. 1 п. 1, 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 160, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А :

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2015 року - без змін.

Повний текст ухвали виготовлений 19 лютого 2016 року.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя О.Г. Хрімлі

Судді О.М. Ганечко

Н.М. Літвіна

.

Головуючий суддя Хрімлі О.Г.

Судді: Літвіна Н. М.

Ганечко О.М.