Постанова № 55757303, 12.02.2016, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Петра Болбочана 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ

12 лютого 2016 року №826/12646/15

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Літвінової А.В. розглянув у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовомОСОБА_1 до третя особаГенеральної прокуратури України (відповідач-1) заступника Генерального прокурора України Бачуна Олега Володимировича (відповідач-2) Бачун Олег Володимирович провстановлення відсутності компетенції та визнання недійною заяву від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Генеральної прокуратури України, заступника Генерального прокурора України Бачуна Олега Володимировича, в якому просить (з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог):

- визнати відсутність компетенції (повноважень) заступника Генерального прокурора України Бачуна Олега Володимировича на підписання заяви від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14 про проведення спеціальної перевірки судді відповідно до Закону України «Про відновлення довіри до судової влади»;

- визнати недійсною заяву від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14 про проведення спеціальної перевірки судді відповідно до Закону України «Про відновлення довіри до судової влади».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.11.2015 до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, залучено Бачуна Олега Володимировича.

Позовні вимоги мотивовано тим, що у Бачуна Олега Володимировича, який станом на момент виникнення спірних правовідносин обіймав посаду заступника Генерального прокурора України, були відсутні повноваження на підписання заяви від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14, за якою ініційовано проведення спеціальної перевірки судді Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1, у відповідності до Закону України «Про відновлення довіри до судової влади».

Відповідач-1 проти задоволення позовних вимог заперечував, вказавши, що виходячи з положень Закону України «Про відновлення довіри до судової влади» та Регламенту Генеральної прокуратури України, у заступника Генерального прокурора України Бачуна Олега Володимировича були наявні повноваження на підписання вказаної заяви. У додаткових запереченнях проти позову відповідачем-1 наголошено, що оскаржувана заява від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14 не є ані нормативно-правовим актом, ані актом індивідуальної дії, тобто рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні положень статті 17 Кодексу адміністративного судочинства, а тому останню не можна визнати недійсною. Крім того, за твердженнями відповідача-1, публічно-правові спори з приводу реалізації компетенції суб'єктами владних повноважень у сфері управління можливі лише між суб'єктами владних повноважень, водночас, позивач у спірних правовідносинах не є суб'єктом владних повноважень.

Третя особа також заперечувала проти задоволення позовних вимог із посиланням на те, що підписання оскаржуваної заяви здійснено останнім у межах повноважень заступника Генерального прокурора України, згідно з існуючим станом на 05.12.2014 розподілом обов'язків між Генеральним прокурором України та його заступниками. Також, третьою особою у своїх письмових поясненнях зазначено, що у даній адміністративній справі позивач не є суб'єктом владних повноважень і спір не є спором між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, а тому підстави для задоволення позовних вимог в цій частині відсутні. У свою чергу, на думку останнього, заява від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14 не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки вона не створює для позивача жодних правових наслідків.

Розгляд адміністративної справи №826/12646/15 здійснено у порядку письмового провадження на підставі частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України.

Розглянувши подані особами, які беруть участь у справі, документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та заперечення, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

ВСТАНОВИВ:

Як вбачається з матеріалів справи, заступник Генерального прокурора України Бачун Олег Володимирович звернувся до Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції із заявою від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14, в якій просив провести перевірку на предмет порушення присяги слідчим суддею ОСОБА_1, прийняти висновок про порушення присяги слідчим суддею ОСОБА_1 за результатами перевірки Тимчасовою спеціальною комісією з перевірки суддів судів загальної юрисдикції, направити висновок Тимчасової спеціальної комісії про порушення суддею присяги разом з матеріалами перевірки до Вищої ради юстиції.

За результатами розгляду зазначеної заяви Тимчасовою спеціальною комісією з перевірки суддів судів загальної юрисдикції складено висновок, згідно з яким ухвалено визнати в діях судді Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1 наявність ознак порушення присяги судді та направити висновок з матеріалами перевірки до Вищої ради юстиції для подальшого розгляду та прийняття рішення.

Вважаючи заяву заступника Генерального прокурора України Бачуна Олега Володимировича від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14 такою, що підписана останнім без наявності у нього відповідної компетенції, дану заяву недійсною, а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, позивач звернувся з позовом до суду.

Досліджуючи наявні у матеріалах справи докази, аналізуючи наведені міркування та заперечення, оцінюючи їх в сукупності, суд бере до уваги наступне.

У відповідності до положень частин першої та другої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. У випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

Так, згідно з частиною другою статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; 6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

З огляду на викладене, суд звертає увагу, що під компетенційними спорами розуміються спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них як позивачем, так і відповідачем, є суб'єкти владних повноважень. Тобто, позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень - відповідач - своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

У свою чергу, суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).

Таким чином, позивач ОСОБА_1 у спірних правовідносинах не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред'явлення позову щодо визнання відсутності компетенції (повноважень) у відповідача-2 на підписання заяви від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14 про проведення спеціальної перевірки судді відповідно до Закону України «Про відновлення довіри до судової влади».

Аналогічна позиція викладена в ухвалах Вищого адміністративного суду України від 02.06.2015 у справі №К/800/25337/14 (ЄДРСР №44747935), від 04.02.2015 у справі №К/800/53858/14 (ЄДРСР №42903985), від 18.12.2014 у справі №К/800/22604/14 (ЄДРСР №42014958).

При цьому, слід зазначити, що приписами частини першої статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Водночас, представник позивача під час судового розгляду справи наголошував на можливості звернення фізичної чи юридичної особи з позовом до суб'єкта владних повноважень, що підтверджується судовими рішеннями Верховного Суду України, які, у відповідності до статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, носять обов'язковий характер.

Так, частиною першою статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Як вбачається зі змісту наданих представником позивача постанов Верховного Суду України від 10.03.2015, від 16.12.2014, від 16.09.2014, 30.06.2015, судом при винесенні останніх не викладено правової позиції щодо можливості або неможливості звернення фізичної особи або юридичної особи (приватного права) з позовом до суб'єкта владних повноважень щодо встановлення в останнього відсутності компетенції, оскільки у перших двох рішеннях Верховним Судом України розглядалися скарги на ухвали Вищого адміністративного суду України про повернення позовної заяви та про залишення позовної заяви без руху, а у решті - судом не розглянуто справу по суті у зв'язку з тим, що останнім зроблено висновок про відсутність неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права.

Крім того, Європейський суд з прав людини у справі «Zand v. Austria» у рішенні від 12.10.1978 вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «всю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.

Таким чином, вказані рішення Верховного Суду України не спростовують факту неможливості звернення у даній справі позивача з позовною вимогою про визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) у відповідача-2 на підписання заяви від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14 про проведення спеціальної перевірки судді відповідно до Закону України «Про відновлення довіри до судової влади».

У той же час, позивач також заявив позовну вимогу про визнання недійсною заяви від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14 про проведення спеціальної перевірки судді відповідно до Закону України «Про відновлення довіри до судової влади» з посиланням на відсутність у заступника Генерального прокурора України Бачуна Олега Володимировича повноваження на підписання даної заяви, за якою ініційовано проведення спеціальної перевірки судді Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1, у відповідності до Закону України «Про відновлення довіри до судової влади».

У відповідності до позиції Європейського суду з прав людини, викладеної у рішенні від 09.01.2013 «Справа «Олександр Волков проти України», формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (рішення від 24 квітня 2008 року у справі «C. G. та інші проти Болгарії», заява N1365/07, п. 39). Крім того, законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним. Те, які саме гарантії вимагатимуться, певною мірою залежатиме від характеру та масштабів зазначеного втручання (рішення у справі «P. G. та J. H. проти Сполученого Королівства», заява N44787/98, п. 46, ECHR 2001-IX).

Положеннями пункту 1 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вказане також підтверджується положеннями частини другої статті 19 Конституції України, якими визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З аналізу наведених законодавчих положень вбачається, що суд при дослідженні правомірності оскаржуваного рішення, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, у тому числі, здійснює перевірку щодо прийняття (вчинення) останніх на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 2 Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні», заяви про проведення перевірки індивідуально визначеного судді (суддів) згідно із статтею 3 цього Закону подаються юридичними або фізичними особами у письмовій формі до Тимчасової спеціальної комісії протягом шести місяців з дня опублікування в газеті «Голос України» повідомлення про її утворення.

У свою чергу, третьою особою у своїх письмових поясненнях зазначено, що підписання оскаржуваної заяви здійснено останнім у межах повноважень заступника Генерального прокурора України, згідно з існуючого станом на 05.12.2014 розподілу обов'язків між Генеральним прокурором України та його заступниками.

Відповідно до частини першої статті 14 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин, Генеральну прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який має першого заступника та заступників, а також заступника Генерального прокурора України - Головного військового прокурора.

З метою удосконалення організації роботи, забезпечення належної взаємодії структурних підрозділів центрального апарату, керуючись статтею 15 Закону України «Про прокуратуру» наказом Генерального прокурора України від 12.04.2012 №35 затверджено Регламент Генеральної прокуратури України (надалі - Регламент).

Приписами пункту 1.2 Регламенту визначено, що керівництво Генеральною прокуратурою України та підпорядкованими органами прокуратури здійснює Генеральний прокурор України.

Заступники Генерального прокурора України організовують, спрямовують та контролюють роботу структурних підрозділів на закріплених за ними напрямах прокурорсько-слідчої діяльності, приймають рішення управлінського та процесуального характеру з питань, віднесених до їх компетенції (пункт 1.3 Регламенту).

Розподіл службових обов'язків між керівництвом Генеральної прокуратури України та взаємозамінність визначаються наказом Генерального прокурора України (пункт 1.4 Регламенту).

Суд звертає увагу, що відповідачем-1 під час судового розгляду справи не надано копії наказу Генерального прокурора України, яким станом на момент виникнення спірних правовідносин визначено розподіл та взаємозамінність службових обов'язків між керівництвом Генеральної прокуратури України, а також не зазначено причин неможливості його подання до суду, відтак, суд виходить з того, що такого наказу станом на момент виникнення спірних правовідносин не було.

Натомість, Генеральною прокуратурою України наголошено, що при підписанні заяви від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14 заступник Генерального прокурора України Бачун Олег Володимирович діяв у межах своїх повноважень, керуючись пунктами 7.16 та 7.33 Регламенту.

Так, відповідно до пункту 7.16 Регламенту, заступникам Генерального прокурора України подаються на розгляд документи та звернення заступників Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України (надіслані до відома), Першого віце-прем'єр-міністра України, Віце-прем'єр-міністрів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, заступників Глави Адміністрації Президента України, Уповноваженого Президента України з прав дитини, заступників голів Конституційного, Верховного та вищих спеціалізованих судів України, Служби безпеки України, Вищої ради юстиції, Голови Державної судової адміністрації України, перших керівників і заступників міністерств (крім Міністра внутрішніх справ України, Голови Державної фіскальної служби України, Міністра юстиції України), державних комітетів, інших центральних органів державної виконавчої влади, Верховної Ради та Уряду Автономної Республіки Крим, представника Президента України в Автономній Республіці Крим, голів обласних рад і державних адміністрацій, Київського та Севастопольського міських голів, державних установ зарубіжних країн і міжнародних організацій (їх представництв), звернення і листи народних депутатів України, голів комітетів і комісій Верховної Ради України та скарги на рішення керівників структурних підрозділів Генеральної прокуратури України.

Заступниками Генерального прокурора України відповідно до їх компетенції підписуються документи, визначені у пункті 7.16 (пункт 7.33 Регламенту).

З огляду на викладені положення пунктів 7.16 та 7.33 Регламенту вбачається, що заступнику Генерального прокурора України надано право на розгляд документів за зверненнями, зокрема, Вищої ради юстиції, та підпис документів, складених за результатами розгляду таких звернень.

Таким чином, заступники Генерального прокурора України не наділені правом самостійного звернення з відповідними заявами до державних органів та органів із спеціальним статусом, у тому числі до Вищої ради юстиції, лише на підставі положень пунктів 7.16 та 7.33 Регламенту.

При цьому, суд вважає за необхідне зазначити, що у відповідності до правової позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 22.09.2015 (ЄДРСР №52312411), Тимчасова спеціальна комісія з перевірки суддів судів загальної юрисдикції наділена власною компетенцією щодо перевірки суддів у межах, визначених статтею 3 Закону України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні».

На підставі викладеного, суд дійшов висновку, що відповідачем-1, як суб'єктом владних повноважень, не доведено того, що заступник Генерального прокурора України Бачун Олег Володимирович діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, при зверненні до Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції із заявою від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14. Іншого з матеріалів справи не вбачається.

Разом з тим, суд наголошує на тому, що згідно із приписами статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Наведена процесуальна норма кореспондується з положеннями пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, в силу вимог якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

При цьому, правовий акт індивідуальної дії є актом органів державної влади та посадових осіб, що встановлює, змінює або припиняє права та обов'язки певної особи (певного кола осіб), а також створює правила поведінки, передбачені для разового застосування. За своєю юридичною природою, правовий акт індивідуальної дії є актом застосування правової норми до конкретних фактичних обставин, що тягнуть виникнення, зміну або припинення правовідносин між персонально визначеними особами, на яких поширюється дія такого акта.

Однак, оскаржувана заява від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14, за наслідками подання якої ініційовано іншою особою (у даному випадку Тимчасовою спеціальною комісією з перевірки суддів судів загальної юрисдикції) проведення спеціальної перевірки судді Святошинського районного суду міста Києва ОСОБА_1, у відповідності до Закону України «Про відновлення довіри до судової влади», з подальшим складенням відповідного висновку, не відповідає наведеним критеріям. Такє рішення не являє собою остаточне волевиявлення суб'єкта владних повноважень у спірних правовідносинах, позаяк безпосередньо не покладає на позивача суб'єктивного обов'язку, а лише передбачає подальше прийняття владним суб'єктом рішення стосовно прав та обов'язків позивача.

Наведене виключає можливість оскарження ОСОБА_1 заяви від 05.12.2014 №05/1/1-140 вих-14.

Отже, суд дійшов висновку, що позивачем обрано невірний спосіб захисту своїх прав та інтересів, які останній вважає порушеними.

З урахуванням викладеного, а також зазначеної вище позиції Європейського суду з прав людини, позивач не позбавлений права на звернення з позовом до суду з метою захисту прав та інтересів, які вважає порушеним, у спосіб, передбачений національним законодавством, а саме: у даному випадку з позовом про оскарження відповідних рішень, дій та/або бездіяльності, зокрема, з посиланням в якості підстав позову на прийняття суб'єктом владних повноважень рішення (вчинення дій чи бездіяльності) не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи наведені вище висновки щодо неналежності обраного позивачем способу захисту власних прав та охоронюваних законом інтересів, дійшов до висновку про відмову у задоволенні заявлених позовних вимог.

Керуючись статтями 69, 70, 71, 128 та 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Літвінова А.В.