Постанова № 55699349, 02.02.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 810/1135/14 Головуючий у 1-й інстанції: Щавінський В.Р.

Суддя-доповідач: Грищенко Т.М.

ПОСТАНОВА

Іменем України

02 лютого 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Грищенко Т.М.,

суддів Лічевецького І.О., Мацедонської В.Е.,

при секретарі Киш С.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Інституту проблем безпеки атомних електростанцій НАН України на постанову Київського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2015 р. у справі за адміністративним позовом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Інституту проблем безпеки атомних електростанцій НАН України про застосування заходів реагування, -

В С Т А Н О В И В:

Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві звернулося до суду з позовом до Інституту проблем безпеки атомних електростанцій НАН України, в якому просило застосувати до Інституту проблем безпеки атомних електростанцій НАН України заходи реагування у вигляді повного зупинення подальшої роботи будівель, споруд, приміщень по вул. Лисогірська, 12 в м. Києві.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2015 року позов задоволено.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції з мотивів порушення норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, Відповідно до пункту 5 плану-графіку планових перевірок протипожежного стану суб'єктів господарювання відділу нагляду за особливо важливими об'єктами управління запобігання надзвичайним ситуаціям Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на 1-й квартал 2014 року та пункту 5 наказу ГУ ДСНС України у м. Києві від 17.12.2013 №256, провідному інспектору Лісовому Олександру Анатолійовичу доручено в період 14.01.2014 - 25.01.2014 провести планову перевірку Інституту проблем безпеки атомних електростанцій Національної академії наук України по вул. Лисогірська, 12, в м. Києві стосовно додержання (виконання) законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки.

За результатами перевірки державним інспектором було складено акт перевірки додержання (виконання) суб'єктом господарювання вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб від 30.01.2014 № 23, відповідно до якого державним інспектором встановлено 36 порушень правил техногенної і пожежної безпеки.

Враховуючи результати перевірки, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві звернулося у суд з вимогою застосувати до Інституту проблем безпеки атомних електростанцій НАН України заходи реагування у вигляді повного зупинення подальшої роботи будівель, споруд, приміщень по вул. Лисогірська, 12 в м. Києві.

Суд першої інстанції дійшов висновку про достатність підстав для задоволення позову.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів виходить із наступного.

Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища (абз. 2 ст. 1 Закону).

Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій (абз. 3 ст. 1 Закону).

Відповідно до абзацу 1 частини 5 статті 4 вказаного Закону повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування. Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачених законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом.

Зі змісту частин 6, 7 статті 7 Закону, зокрема, слідує, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити відомості згідно цього Закону.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Кодексом цивільного захисту України регулюються відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту. Також цей Кодекс визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Згідно із ч. 3 ст. 55 вказаного Кодексу забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.

У відповідності до п. 12 ч. 1 ст. 67 цього Кодексу до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Частиною 2 ст. 68 Кодексу встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно ст. 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами, та порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.

Системний аналіз вказаних статей дає підстави для висновку, що встановлення факту порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, та у подальшому може призвести до тяжких наслідків, є достатньою підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів.

Колегія суддів не заперечує і усвідомлює важливість діяльності органів державного нагляду і необхідність дотримання всіма суб»єктами господарської діяльності норм законодавства в галузі протипожежної безпеки.

Проте, на думку суду, органи державного нагляду у своїй діяльності не звільняються від необхідності діяти з точки зору розумної доцільності, міри (пропорційності) і здорового глузду в прийнятті мір.

Як вбачається з адміністративного позову, контролюючий орган просить вжити захід реагування у вигляді повного зупинення подальшої роботи будівель, споруд, приміщень Відповідача, тобто всього його господарчого і адміністративного комплексу, шляхом відключення джерела електроживлення, накладення печаток на розподільчі електрощитки та вхідні двері будівель, споруд та приміщень, який відповідно до ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» може бути вжитий виключно шляхом підтвердження адміністративним судом обґрунтованості письмового рішення керівника органу державного нагляду.

Позовні вимоги ГУ ДСНС України у м. Києві про вжиття заходів реагування ґрунтуються виключно на підставі Акту перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки № 23 від 30 січня 2014 року. .

Вказаний Акт перевірки містить тільки перелік встановлених порушень вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки без вказання родових ознак таких порушень і прив»язки їх до певного об»єкту та не містить законних вимог, оформлених постановою, приписом, розпорядженням або іншим розпорядчим документом. Звертає увагу на себе те, що даний акт складений формально, без врахування всіх чинників та специфіки роботи Інституту.

Як вбачається з матеріалів справи, Інститут проблем безпеки атомних станцій Національної академії наук України, являє собою комплекс будівель і споруд, розташований на певній території. Серед них є і діючий ядерний реактор.

Вказані обставини свідчать про можливість застосування крайніх заходів, якими є відімкнення об»єктів від електропостачання, окремих будівель, цехів, приміщень, електровузлів та щитів, приміщень, без застосування таких заходів щодо всього комплексу, з огляду на важливість тих завдань, які виконуються Інститутом в рамках державних програм, яким може бути завдана непоправна шкода. Зокрема, це торкається і роботи діючого ядерного реактора, наслідки відімкнення якого від електропостачання можуть бути непередбачуваними.

Крім того, з доказів наданих в суд, з моменту проведення перевірки ГУ ДСНС у м. Києві, Відповідач усунув значну частину виявлених порушень, в зв'язку з чим 28 лютого 2014 року звернувся до Начальника ГУ ДСНС у м. Києві з проханням провести позапланову перевірку приміщень Інституту за адресою: м. Київ. вул. Лисогірська 12 та скласти відповідний акт перевірки.

Також слід зазначити, що відповідно до п.1.4. Статуту Інституту проблем безпеки атомних електростанцій Національної академії наук України, затвердженого 08.04.2004р. економічну основу діяльності Інституту становить бюджетне фінансування.

Таким чином, будь-які витрати Відповідача, включаючи і витрати, пов'язані з забезпеченням засобів пожежної безпеки (перепланування приміщень, влаштування сходів і т.п.) фінансуються за рахунок Державного бюджету, що в свою чергу прямо впливає на можливість Відповідача виконувати вимоги щодо забезпечення правил пожежної безпеки.

Так, до початку проведення перевірки, 01 жовтня 2013 року між Відповідачем та ПП «Септик» був укладений Договір про виконання робіт по технічному обслуговуванню вогнегасників, що підтверджує вжиття Відповідачем заходів для дотримання вимог пожежної безпеки.

Однак, внаслідок відсутності достатнього державного фінансування діяльності відповідача, оплата за вказані послуги не була проведена в 2013 році, в зв'язку з чим відповідач повторно звернувся до державного казначейства та включив до Реєстру бюджетних зобов'язань оплату за заборгованості за вказаним договором. Як вбачається з Реєстру бюджетних зобов'язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів від 10 лютого 2014 року № 23. станом на 10 лютого 2014 року відповідач мав заборгованість за рядом зобов'язань, які виникли в 2013 ропі, в тому числі і пов'язаних із забезпеченням пожежної безпеки, які не були виконані (оплачені) державним казначейством України.

Отже, на можливість забезпечення Відповідачем дотримання всіх вимог чинного законодавства з питань пожежної безпеки прямо та безпосередньо впливає розмір та строки фінансування діяльності відповідача за рахунок державного бюджету України, в зв'язку з чим відповідач в першу чергу вживає заходів на підтримання існуючих в приміщеннях засобів пожежної безпеки.

Таким чином, апелянтом значну частину виявлених контролюючим органом порушень правил пожежної безпеки були усунуті, або є такими, які об»єктивно неможливо було усунути за короткий час.

Вказані проблеми могли бути вирішені шляхом застосування позивачем інших мір реагування, передбачених законодавством, зокрема, і ст. 7 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

У контексті наведеного, вжиття заходів реагування на порушення тих чи інших правил пожежної безпеки слід оцінювати з урахуванням принципу пропорційності, що передбачає дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані такі заходи.

Матеріалами справи підтверджується, що Інститутом проблем безпеки атомних електростанцій НАН України була проведена робота та вжиті заходи, що свідчить про добросовісність його намірів.

Таким чином, висновки позивача щодо наявної загрози життю та здоров'ю людей аж до необхідності повного зупинення роботи Відповідача не є доведеними в суді наявними доказами і не набули свого повного підтвердження.

Колегія суддів ще раз звертає увагу, що Інститут проблем безпеки атомних електростанцій HAH України створено шляхом реорганізації МНТЦ «Укриття» і є ланкою науково-дослідної і організаційної структури Національної академії наук України.

Відповідно до п. 2.1. Статуту Інституту основні напрямками діяльності Інституту пов'язані з проблемами розвитку фундаментальних та прикладних досліджень в галузі безпеки АЕС і є безпека на ефективність експлуатації АЕС; технології утилізації радіоактивних відходів; розробка і впровадження технологій зняття з експлуатації енергоблоків АЕС; дослідження об'єкту «Укриття» та науковий супровід робіт із перетворення його на екологічно безпечну систему; дослідження та прогнозування властивостей речовин та стану матеріалів, що містять ядерне паливо; розробка технологічних, медико-біологічних та радіоекологічних проблем, пов'язаних із перетворенням об'єкта «Укриття» на екологічно безпечну систему; проектування об'єктів та обладнання для поводження з РАВ, в тому чисті сховищ для захоронення радіоактивних відходів; транспортування ядерних матеріалів та радіоактивних речовин.

За напрямками діяльності, робота Інституту підпадає під дію Закону України «Про використаний ядерної енергії та радіаційної безпеки» від 08.02.1995р. Так. відповідно до ст.7 Закону, цей Закон поширюється на всі види діяльності у сфері використання ядерної енергії, включаючи, в тому числі розміщення, проектування, спорудження, введення в експлуатацію, експлуатацію та зняття з експлуатації ядерних установок, джерел іонізуючого випромінювання; здійснення робіт та надання послуг, які впливають на безпеку під час використання ядерної енергії.

Крім того, Інститут є учасником виконання державних програм з розробки проектів безпеки ЧАЕС, що підтверджується, зокрема, Контрактом № SIР09-4-002 від 12.03.2012 року, укладеним між ЧАЕС, як клієнтом та Відповідачем, як Підрядником.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що у зв»язку з складними обставинами, що склались в країні, фінансування наукових програм є залишковим і мізерним.

Отже, враховуючи, що Відповідач є єдиним науковим закладом України, діяльність якого прямо впливає на діяльність об'єктів атомних електростанцій в України, в тому числі і Чорнобильської АЕС, а відтак вжиття такого заходу реагування, як повне зупинення роботи призведе до порушення прав та інтересів всіх пов»язаних з ним суб»єктів.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку про недостатність підстав для задоволення адміністративного позову.

Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції, викладені у постанові, та є підставою для її скасування.

Отже, враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції прийнята з неповним з»ясуванням обставин, важливих для прийняття правильного рішення та з помилковим застосуванням норм чинного законодавства України, а тому підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позову, у відповідності з ст. 202 КАС України.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Інституту проблем безпеки атомних електростанцій НАН України - задовольнити.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2015 р. - скасувати та ухвалити нову.

У задоволенні адміністративного позову Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Т.М.Грищенко

Судді І.О.Лічевецький

В.Е.Мацедонська

Повний текст рішення виготовлено 08.02.2016 р.

Головуючий суддя Грищенко Т.М.

Судді: Мацедонська В.Е.

Лічевецький І.О.