Постанова № 55519756, 26.01.2016, Тернопільський окружний адміністративний суд

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 819/3380/15

26 січня 2016 р.м.Тернопіль

Тернопільський окружний адміністративний суд, в складі:

головуючої судді Подлісної І.М.

при секретарі судового засідання Павловський Ю.Б.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Тернополі адміністративну справу за позовом Тернопільської міської ради до Державної фінансової інспекції в Тернопільській області, третьої особи на стороні позивача із самостійними вимогами виконавчого комітету Тернопільської міської ради про визнання дій незаконними, -

ВСТАНОВИВ:

Тернопільська міська рада звернулась до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом донятДержавної фінансової інспекції в Тернопільській області про визнання незаконними дій Державної фінансової інспекції в Тернопільській обл. в частині встановлення наявності порушень норм чинного законодавства України Тернопільською міською радою, які відображені у акті Державної фінансової інспекції в Тернопільській обл. №08-22/60 від 28.09.2015 р. позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Тернопільської міської ради та визнання незаконними дій Державної фінансової інспекції в Тернопільській обл. в частині неприйняття зауважень відповідальних осіб Тернопільської міської ради на акт Державної фінансової інспекції в Тернопільській обл. №08-22/60 від 28.09.2015 р. позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Тернопільської міської ради, посилаючись на те, що вказані дії є неправомірними порушують їх права та інтереси.

04.01.2016 р. Тернопільська міська рада подала до суду заяву про уточнення позовних вимог в які просила визнати незаконними дії Державної фінансової інспекції в Тернопільській області, що полягають у проведенні позапланової виїзної ревізії виконавчого комітету Тернопільської міської ради, у зв'язку із відсутністю підстав для проведення такої ревізії щодо даної юридичної особи та визнання незаконними дій Державної фінансової інспекції в Тернопільській області, що полягають у відображенні у акті позапланової ревізії №08-22/60 від 28.09.2015 р. та висновках на зауваження до акту ревізії інформації, яка стосується проведення позапланової виїзної ревізії виконавчого комітету Тернопільської міської ради у зв'язку із відсутністю правових підстав на здійснення даних дій.

Судом в якості третьої особи на стороні позивача із самостійними вимогами притягнуто до участі у справі виконавчий комітет Тернопільської міської ради.

В судовому засіданні представник позивача Тернопільської міської ради позовні вимоги з врахуванням поданих уточнень підтримала та просила їх задовольнити.

Представник третьої особи на стороні позивача із самостійними вимогами виконавчий комітет Тернопільської міської ради позовні вимоги підтримала та просила їх задовольнити.

Представник відповідача Державної фінансової інспекції в Тернопільській області позовні вимоги не визнав, проти їх задоволення заперечив з мотивів викладених ним у письмових запереченнях.

Суд, заслухавши пояснення сторін, проаналізувавши матеріали справи, з'ясувавши усі обставини та перевіривши їх доказами приходить до переконання, що позовні вимоги підлягають до часткового задоволення, виходячи із наступних підстав.

В період з 25.08.2015 р. по 21.09.2015 року Державною фінансовою інспекцією в Тернопільській області проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово - господарської діяльності Тернопільської міської ради за період з 01.09.2013 р. по 31.05.2015 р.

Підставою для проведення даної позапланової виїзної ревізії стало те, що Головним слідчим управлінням МВС України при здійсненні досудового розслідування у кримінальному провадженні №1201500000000367, внесеному до Єдиного реєстру досудових розслідувань, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч.2 ст.346 КК України, встановлено, що невстановленими службовими особами Тернопільської міської ради на підставі рішень Тернопільської міської ради передано окремим комунальним підприємствам на баланс земельні ділянки територіальної громади міста, які в подальшому передані в суборенду окремим суб'єктам господарювання, чим спричинено тяжкі наслідки, завдавши збитки державі на суму понад 9 млн. 575 тис. грн.

Ухвалою Печерського районного суду м. Києва від 05.08.2015 р. у справі №757/26553/15-к Державній фінансовій інспекції в Тернопільській області надано дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності Тернопільської міської ради та Управління стратегічного розгляду у місті Тернополі, як виконавчого органу Тернопільської міської ради терміном на 15 робочих днів, а ухвалою цього ж суду від 14.09.2015 у справі №757/33618/15-к термін ревізії продовжено на 5 робочих днів.

На підставі дозволу суду, постановою старшого слідчого в ОВС ГСУ МВС України Гіріч Л.О. від 20.08.2015 р. призначено у кримінальному провадженні №1201500000000367 ревізію окремих_ питань фінансово господарської діяльності Тернопільської міської ради та Управління стратегічного розвитку м. Тернополя, проведення якої доручено Державній фінансовій інспекції в Тернопільській області.

У п.2 вказаної постанови слідчим вказано, які питання слід висвітлити при проведенні ревізії Тернопільської міської ради, а в дужках вказано: "виконавчого комітету Тернопільської міської ради", хоча суд дозволу на перевірку виконавчого комітету Тернопільської міської ради не надавав, а вказана постанова винесена на підставі Ухвали Печерського районного суду м. Києва від 05.08.2015 р..

Результати позапланової ревізії згідно з вимогами ч. 1 ст.4 Закону № 2939 викладено в акті від 28.09.2015 р. № 08-22/60, в якому зафіксовано факти порушення законодавства.

Листом від 08.10.2015 Позивачем надано Відповідачу зауваження до акту ревізії на виконання п. 43 Порядку № 550 контролюючий орган проаналізував правильність обґрунтувань, викладених у запереченнях (зауваженнях), і в строк не пізніше ніж 15 робочих днів після отримання заперечень (зауважень) дав на них письмовий висновок, який затвердив в.о. начальника Держфінінспекції в Тернопільській області Шкляр Г.Б. 30.10.2015 р. та супровідним листом від 30.10.2015 № 19-08-12-15/6122 направлено Тернопільській міській раді.

Ч. 1 ст. 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939 (далі - Закон № 2939) визначено, зокрема, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного, законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно з ч.І ст.4 Закону № 2939 інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства

Із вказаними нормами закону кореспондуються норми Порядку №550, зокрема, п.2, згідно з яким інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства.

Відповідно до п.5 ч.5 ст.11 Закону № 2939 позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах, зокрема, від органів Міністерства внутрішніх справ України. Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися на підставі рішення суду (ч.б ст.11 Закону № 2939).

Згідно з п.З Порядку №550 акт ревізії - документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати; заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

У постанові від 10.09.2013 Верховний Суд України висловив наступні правові позиції:

- дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є;

- акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні ст.17 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору;

- відсутність спірних правовідносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Тернопільська міська рада вважає незаконними дії ДФІ в Тернопільській обл. в частині встановлення відповідачем наявності порушень позивачем норм чинного законодавства, які відображені в акті ревізії від 28.09.2015 № 08-22/60 та в частині неприйняття ДФІ в Тернопільській обл. зауважень відповідалбних осіб Тернопільської міської ради на акт від 28.09.2015 р. № 08-22/60.

Однак, дії службової особи щодо встановлення наявності порушень та неприйняття зауважень, як і включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про нікчемність окремих угод є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Отже, предметом оскарження можуть бути дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

В даному випадку акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Позивач Тернопільська міська рада фактично оскаржує акт ревізії дії щодо встановлення наявності порушень (висновки) та неприйняття зауважень, а ці висновки ревізора, викладені в акті перевірки, не породжують та не змінюють права та обов'язки позивача, що унеможливлює розгляд такого спору в судовому порядку, відтак вказані позовні вимоги Тернопільської міської ради не можуть бути задоволені.

Вказаний висновок узгоджується із правовою позицією Верховного суду України висвітленому в постанові 10 вересня 2013 року по адміністративні справі № 21-237а13.

Відповідно до вимог ст. 244-2 КАС України, Рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України. Ч. 2 цієї статті визначено, що невиконання судових рішень тягне за собою відповідальність, установлену законом.

З огляду на викладене позовні вимоги Тернопільської міської ради про визнання незаконними дій Державної фінансової інспекції в Тернопільській обл. в частині встановлення наявності порушень норм чинного законодавства України Тернопільською міською радою, які відображені у акті Державної фінансової інспекції в Тернопільській обл. №08-22/60 від 28.09.2015 р. позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Тернопільської міської ради та визнання незаконними дій Державної фінансової інспекції в Тернопільській обл. в частині неприйняття зауважень відповідальних осіб Тернопільської міської ради на акт Державної фінансової інспекції в Тернопільській обл. №08-22/60 від 28.09.2015 р. позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово - господарської діяльності Тернопільської міської ради до задоволення не підлягають.

Щодо позовних вимог третьої особи на стороні позивача із самостійними вимогами виконавчого комітету Тернопільської міської ради про визнання незаконними дій Державної фінансової інспекції в Тернопільській обл., що полягають у проведенні позапланової виїзної ревізії виконавчого комітету Тернопільської міської ради та відображення у акті перевірки та висновках на зауваженні до акту ревізії, то ці вимоги підлягають до часткового задоволення в частині визнання незаконними дій Державної фінансової інспекції в Тернопільській обл., з огляду на наступне.

Суб'єкт господарювання має право не погодитися з рішенням про призначення та проведення перевірки і оспорити його у суді.

У такому спорі суб'єкт владних повноважень зобов'язаний довести обґрунтованість свого рішення з посиланням на недоліки пояснень суб'єкта господарювання та їх документальне обґрунтування.

Право виконавчого комітету Тернопільської міської ради оскаржувати рішення контролюючого органу про проведення перевірки стосовно нього не залежить від виду такої. Реалізація такого права за відсутності обов'язку у контролюючого органу повідомляти про перевірку до її проведення була б неможливою.

Судом встановлено, що постановою старшого слідчого в ОВС ГСУ МВС України Гіріч Л.О. від 20.08.2015 р. на підставі дозволу суду призначено у кримінальному провадженні №1201500000000367 ревізію окремих_ питань фінансово господарської діяльності Тернопільської міської ради та Управління стратегічного розвитку м. Тернополя, проведення якої доручено Державній фінансовій інспекції в Тернопільській області.

У п.2 вказаної постанови слідчим вказано, які питання слід висвітлити при проведенні ревізії Тернопільської міської ради, а в дужках вказано: "виконавчого комітету Тернопільської міської ради", хоча суд дозволу на перевірку виконавчого комітету Тернопільської міської ради не надавав, а вказана постанова винесена на підставі Ухвали Печерського районного суду м. Києва від 05.08.2015 р. призначено у кримінальному провадженні №1201500000000367 ревізію окремих_ питань фінансово господарської діяльності Тернопільської міської ради та Управління стратегічного розвитку м. Тернополя, проведення якої доручено Державній фінансовій інспекції в Тернопільській області.

У п.2 вказаної постанови слідчим вказано, які питання слід висвітлити при проведенні ревізії Тернопільської міської ради, а в дужках вказано: "виконавчого комітету Тернопільської міської ради", хоча суд дозволу на перевірку виконавчого комітету Тернопільської міської ради не надавав, а вказана постанова винесена на підставі Ухвали Печерського районного суду м. Києва від 05.08.2015 р..

Судом надано дозвіл на проведення перевірки Тернопільської міської ради та Управління стратегічного розвитку м. Тернополя, як виконавчого органу Тернопільської міської ради, а не всього виконачого комітету Тернопільської міської ради.

Тернопільсьька міська рада та виконавчий комітет Тернопільської міської ради є різними юридичними особами, які наділені різними повноваженнями, що виконуються у відповідності до компетенції цих органів відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

З огляду на викладене самостійне призначення слідчим, без дозволу суду ревізії виконавчого комітету Тернопільської міської ради призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої, а відтак в цій частині позовні вимоги є підставними та підлягають до задоволення.

Таким чином суд приходить до висновку про часткове задоволення заявлених позовних вимог у частині визнаня незаконними дій Державної фінансової інспекції в Тернопільській області в частині проведення перевірки виконавчого комітету Тернопільської міської ради, а в задоволення решти позовних вимог слід відмовити..

Керуючись ст.ст. 94, 158-167 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Позов задовольнити частково. Визнати дії Державної фінансової інспекції в Тернопільській області в частині проведення перевірки виконавчого комітету Тернопільської міської ради незаконними.

В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Постанова суду може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду через Тернопільський окружний адміністративний суд в порядку і строки, передбачені ст. 186 Кодексу адміністративного судочинства України та набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Подлісна І.М.