Ухвала суду № 55422571, 28.01.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 січня 2016 року м. Київ К/800/52384/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Чалого С.Я.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Рівненській області на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2014 року у справі за позовом Дубенської міської ради до Державної фінансової інспекції в Рівненській області про визнання протиправними вимоги та розпоряджень,

в с т а н о в и л а:

Дубенська міська рада звернулась до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Рівненській області про визнання протиправним пункту 2 вимоги про усунення порушень від 14.03.2014 №17-08-13/2266 та визнання протиправними розпоряджень про зупинення операцій з бюджетними коштами від 14.03.2014 №20, №21.

Позовні вимоги мотивовано протиправністю пункту 2 вимоги про усунення порушень від 14.03.2014 №17-08-13/2266 як такого, що сформовано на підставі хибних висновків акту ревізії щодо безпідставного відшкодування працівникам міської ради витрат на проїзд по квитках, які не відповідають типовим формам квитків на проїзд. Також позивачем вказано на протиправність розпоряджень про зупинення операцій з бюджетними коштами від 14.03.2014 №20, №21 як таких, що прийнято відповідачем із порушенням строків їх прийняття.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 06 травня 2014 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2014 року постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 06 травня 2014 року скасовано; прийнято нову, якою позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції в Рівненській області від 14.03.2014 р. №17-08-13/2266 "Про усунення порушень, виявлених ревізією дотримання вимог бюджетного законодавства, фінансово-господарської діяльності"; в іншій частині у задоволенні позову відмовлено.

У поданій касаційній скарзі Державна фінансова інспекція в Рівненській області із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Відповідно до положень частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення у межах касаційної скарги, поданої Державною фінансовою інспекцією в Рівненській області.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Державною фінансовою інспекцією в Рівненській області проведено планову ревізію дотримання вимог бюджетного законодавства фінансово-господарської діяльності Дубенської міської ради за період з 01.01.2010 по 01.12.2013, за результатами ревізії складений акт від 03.02.2014 №17-08-06/4.

На підставі акту ревізії від 03.02.2014 №17-08-06/4 Державною фінансовою інспекцією в Рівненській області сформовано та на адресу позивача надіслано вимогу від 14.03.2014.№17-08-03/2266 про усунення порушень, виявлених ревізією дотримання вимог бюджетного законодавства, фінансово-господарської діяльності, згідно з пунктом 2 якої орган державного контролю зобов'язав позивача стягнути з осіб, винних у зайвому перерахуванні коштів на суму 1550,08 грн., шкоду у порядку, встановленому ст.ст. 130, 136 КзПП України. Підставою для прийняття вказаної вимоги став висновок про неправомірне відшкодування працівникам міської ради витрат на проїзд у відрядження по квитках, які не відповідають типовим формам квитків на проїзд пасажирів на маршрутах загального користування.

Також Державною фінансовою інспекцією у Рівненській області 14.03.2014 винесено розпорядження №20 та №21 про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках позивача.

Відмовляючи у задоволенні позову в частині позовних вимог про визнання протиправним пункту 2 вимоги від 14.03.2014.№17-08-03/2266, суд першої інстанції виходив з обґрунтованості висновків акту ревізії щодо безпідставного відшкодування позивачем працівникам міської ради витрат на проїзд по квитках, які не відповідають типовій формі, що затверджена наказом Міністерства транспорту та зв'язку України від 25.05.2006 №503.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов в частині позовних вимог про визнання протиправним пункту 2 вимоги від 14.03.2014.№17-08-03/2266, зазначив, що квитки, які додавались працівниками міської ради до фінансових звітів про відрядження, надавались в оригіналі та містили інформацію щодо їх вартості, що відповідає вимогам пункту 12 розділу ІІ Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 №59. Також, судом апеляційної інстанції зазначено, що працівник не має права відмовитися від відрядження у зв'язку з тим, що на автобусних маршрутах перевізниками використовуються квитки того чи іншого зразка.

Відмовляючи у задоволенні позову в частині позовних вимог про визнання протиправними розпоряджень від 14.03.2014 №№20, 21, суди обох інстанцій виходили з їх правомірності.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується із позицією суду апеляційної інстанції щодо протиправності пункту 2 вимоги від 14.03.2014.№17-08-03/2266, з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 15 Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 №59, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Інструкція), підтвердними документами, що засвідчують вартість понесених у зв'язку з відрядженням витрат, є розрахункові документи відповідно до Закону України "Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг" та Податкового кодексу України. У разі відрядження за кордон підтвердні документи, що засвідчують вартість понесених за кордоном у зв'язку з таким відрядженням витрат, оформлюються згідно із законодавством відповідної держави.

Статтею 2 Закону України "Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг" визначено, що розрахунковий документ - це документ встановленої форми та змісту (касовий чек, товарний чек, розрахункова квитанція, проїзний документ тощо), що підтверджує факт продажу (повернення) товарів, надання послуг, отримання (повернення) коштів, купівлі-продажу іноземної валюти, надрукований у випадках, передбачених цим Законом, і зареєстрованим у встановленому порядку реєстратором розрахункових операцій або заповнений вручну.

У той же час, відповідно до пункту 4 статті 9 Закону України "Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг" при продажу проїзних і перевізних документів на залізничному (крім приміського) та авіаційному транспорті з оформленням розрахункових і звітних документів та на автомобільному транспорті з видачею талонів, квитанцій, квитків з нанесеними друкарським способом серією, номером, номінальною вартістю, а також при продажу білетів державних лотерей через електронну систему прийняття ставок, що контролюється у режимі реального часу центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, та квитків на відвідування культурно-спортивних і видовищних закладів.

Так, відповідно до пункту 12 розділу ІІ Інструкції витрати на відрядження відшкодовуються лише за наявності документів в оригіналі, що засвідчують вартість цих витрат, а саме: транспортних квитків або транспортних рахунків (багажних квитанцій), у тому числі електронних квитків за наявності посадкового талона та документа про сплату за всіма видами транспорту, в тому числі чартерних рейсів, рахунків, отриманих з готелів (мотелів) або від інших осіб, що надають послуги з розміщення та проживання відрядженого працівника, в тому числі бронювання місць у місцях проживання, страхових полісів тощо.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що позивачем витрати на відрядження працівникам міської ради відшкодовано на підставі оригіналів транспортних квитків, які містили дані щодо вартості витрат, що відповідає вимогам пункту 12 розділу ІІ Інструкції.

Колегія суддів погоджується із позицією суду апеляційної інстанції в частині того, що невідповідність транспортних квитків вимогам щодо їх типової форми, що затверджені наказом Міністерства транспорту та зв'язку України від 25.05.2006 №503, у спірних правовідносинах не може обмежувати право працівника на відшкодування витрат та одержання інших компенсацій у зв'язку з службовими відрядженнями, що передбачено статтею 121 Кодексу законів про працю України.

Враховуючи викладене, колегія суддів вказує на обґрунтованість позиції суду апеляційної інстанції щодо протиправності пункту 2 вимоги від 14.03.2014.№17-08-03/2266.

Погоджуючись із позицією суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення позову, колегія суддів також вважає за необхідне зазначити наступне.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, її визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 1 цього Положення).

Держфініспекція утворена шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління України відповідно до Указу Президента України від 09 грудня 2010 року № 1085/2010.

Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Пункт 7 статті 10 Закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» закріплює право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550.

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

На підставі наведеного колегія суддів вказує на наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання.

У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимогу, якою, зокрема, вимагається від позивача вжити заходів щодо стягнення з осіб, винних у зайвому перерахуванні коштів на суму 1550,08 грн., шкоди у порядку, встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України.

Предметом заявленого у справі позову є оскарження зазначеної вимоги з підстав неправомірності висновку Інспекції про безпідставність відшкодування позивачем працівникам міської ради витрат на проїзд по квитках, які не відповідають типовим формам квитків на проїзд.

Сума збитків, що визначені Інспекцією, та необхідність їх відшкодування за умови наявності самих порушень, позивачем не оспорюється.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень , крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового оскарження.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень, у тому числі правових актів індивідуальної дії.

Аналіз зазначених норм законодавства дає підстави дійти висновку, що обов'язкова до виконання вимога державної фінансової інспекції в частині встановлення порушень законодавства, виявлених ревізією та шляхів їх усунення, є правовим актом індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень, а отже може бути оскаржена до суду.

При цьому, правильність обчислення збитків перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня та 13 травня 2014 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14 відповідно) та у поставної від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14.

Відповідно до положень статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Враховуючи викладене, зважаючи на те, що позивачем вимога від 14.03.2014 №17-08-13/2266 оскаржується з мотивів хибності висновків акту ревізії щодо недотримання позивачем вимог Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 №59, а також враховуючи те, що позивачем не ставилось питання щодо протиправності вимоги саме з мотивів розміру збитків, що були, за посиланням органу державного фінансового контролю, заподіяні підконтрольній установі, колегія суддів погоджується із позицією суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для постановлення судового рішення про визнання протиправним пункту вимоги за позовом підконтрольної установи.

Доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

Правова оцінка встановлених обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій дана вірно, порушень норм матеріального та процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення судом не допущено.

Відповідно до частини третьої статті 220-1 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 220-1, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Рівненській області відхилити, а постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2014 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку статей 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: