Ухвала суду № 55253907, 27.01.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

У Х В А Л А

"27" січня 2016 р. м. Київ К/800/61018/13

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Сороки М.О.,Смоковича М.І.,Чумаченко Т.А.,

секретаря судового засідання: Носенко Л.О.,

за участю представника Черкаського регіонального управління водних ресурсів Бакум Р.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Черкаського регіонального управління водних ресурсів до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області про скасування постанов, за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2013 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2013 року, -

в с т а н о в и в:

У липні 2013 року Черкаське регіональне управління водних ресурсів звернулось до суду з вказаним позовом, у якому просило скасувати постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області № 227 від 10.06.2013, № 243 від 19.06.2013, № 244 від 19.06.2013, № 247 від 19.06.2013, № 248 від 19.06.2013, № 249 від 19.06.2013.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2013 року, позов задоволено. Скасовано постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області № 227 від 10.06.2013, № 243 від 19.06.2013, № 244 від 19.06.2013, № 247 від 19.06.2013, № 248 від 19.06.2013, № 249 від 19.06.2013.

У касаційній скарзі Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

У запереченні на касаційну скаргу Черкаське регіональне управління водних ресурсів, посилаючись на законність судових рішень, просить залишити їх без змін.

З`ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів приходить до висновку про часткове задоволення касаційної скарги з таких підстав.

Встановлено, що відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011, на підставі листа Черкаської міжрайонної екологічної прокуратури № 66вих-13 від 01.03.2013, наказу № 319 від 06.06.2013 та направлення № 492-пп від 06.06.2013 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті будівництва «Золотоніська насосна станція». За результатами перевірки складено акт від 10.06.2013, у якому зафіксовано, що позивачем у 2011 році здійснено капітальний ремонт будівлі та приміщень насосної станції, а у 2012 році проведено капітальний ремонт насосного агрегату. Дані роботи, замовником яких є позивач, проведені без дозвільних документів на право виконання будівельних робіт та без технічного нагляду, що є порушенням вимог пункту 3 частини 1 статті 25 Закону України «Про основи містобудування», частини 1 статті 36 та пункту 2 частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 2 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13.04.2011. Роботи проведені без забезпечення замовником технічного нагляду, що є порушенням статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність», ДБН А3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва»; об'єкти після проведення будівельних робіт експлуатуються без прийняття їх в експлуатацію в установленому законом порядку, що є порушенням пункту 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 6 статті 4 Закону України «Про архітектурну діяльність» та пункту 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13.04.2011.

На підставі акта перевірки відповідачем складено протоколи від 10.06.2013 № 237 та від 19.06.2013 №№ 267, 268, 270, 271, 272, 273 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та на підставі підпункту 3 пункту 11, пункту 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011, складено припис від 10.06.2013 № 134 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивача зобов'язано усунути зазначені в акті перевірки порушення та привести до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, у строк до 10.08.2013.

За наслідками розгляду акта перевірки, протоколів та припису Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області складені спірні у цій справі постанови:

№ 227 від 10.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» № 208/94-ВР від 14.10.1994 (далі - Закон № 208/94-ВР від 14.10.1994), та накладено штраф в розмірі 40248 грн.;

№ 243 від 19.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР від 14.10.1994, та накладено штраф в розмірі 50310 грн.;

№ 244 від 19.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 7 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР від 14.10.1994, та накладено штраф в розмірі 40248 грн.;

№ 247 від 19.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР від 14.10.1994, та накладено штраф в розмірі 40248 грн.;

№ 248 від 19.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР від 14.10.1994, та накладено штраф в розмірі 50310 грн.;

№ 249 від 19.06.2013 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 7 частини 2 статті 2 Закону № 208/94-ВР від 14.10.1994, та накладено штраф в розмірі 40248 грн.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з наступного.

За змістом частини 1 статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до частин 1, 2 статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» під час будівництва об'єкта архітектури здійснюється авторський та технічний нагляд. Технічний нагляд забезпечується замовником та здійснюється особами, які мають відповідний кваліфікаційний сертифікат.

Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.

У частинах 1, 3 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється.

Експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, як визначено у частині 8 статті 39 цього Закону, забороняється.

Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначає Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Згідно з абзацом 2 пункту 4, абзацом 2 пункту 6, пунктом 7 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення:

виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації на об'єктах II категорії складності - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат;

експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації: об'єктів II категорії складності - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат;

незабезпечення замовником здійснення технічного нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов'язковим згідно із законодавством, - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат.

Механізм видачі дозволу на проведення днопоглиблювальних робіт, прокладення кабелів, трубопроводів та інших комунікацій на землях водного фонду визначає Порядок видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 557 від 12.07.2005.

Механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13.04.2011.

Перелік видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затверджено Постановою Кабінету Міністрів України № 1147 від 17.09.1996, згідно з пунктом 8-1 якого до нього віднесено реконструкцію гідротехнічних споруд.

Судами встановлено факт виконання Черкаським регіональним управлінням водних ресурсів у 2011 році робіт по капітальному ремонту насосного агрегату, робіт по капітальному ремонту будівель та приміщень насосної станції, а саме: виконано заміну дерев'яних віконних блоків в будівлі та підсобному приміщенні насосної станції на металопластикові, заміну дерев'яних конструкцій та азбоцементного покриття з профнастилу покрівлі будівлі насосної станції системи техводопостачання, які за технічним проектом є частиною гідротехнічного комплексу Золотоніської насосної станції. При цьому зазначено, що вказані роботи виконувалися згідно планів виконання природоохоронних заходів по напрямках та об'єктах, що фінансуються з Державного бюджету України за КПКВ 2407070 «Захист від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь».

За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що вказані роботи відносяться до будівництва та реконструкції гідротехнічних споруд, які включені до Переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 1147 від 17.09.1996, а тому на них не поширюється дія Порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 557 від 12.07.2005 та Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13.04.2011.

Між тим, судові рішення не містять посилання на норми чинного законодавства, які б підтверджували доводи вказаного висновку, а саме законодавчого обґрунтування виключення застосування до гідротехнічних споруд вимог будівельного законодавства в зв'язку з виконанням природоохоронних заходів.

За таких обставин колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає його таким, що зроблений на неповно з'ясованих обставинах справи.

Поняття гідротехнічних споруд визначено у Методиці обстеження і паспортизації гідротехнічних споруд систем гідравлічного вилучення та складування промислових відходів, затвердженої Наказом Державного комітету України у справах містобудування і архітектури № 252 від 19.12.1995 - споруди для використання водних ресурсів, а також для боротьби з шкідливим впливом вод: греблі й дамби різного призначення та їхні конструктивні елементи; водоскиди, водоспуски, споруди водовідведення: тонелі, канали, труби, лотки; регуляційні споруди, накопичувачі промислових відходів, ставки, відкриті водозабори, гідромеханічне та механічне обладнання, призначене для нормального функціонування споруд.

Не обґрунтованим є також висновок судів про віднесення насосної станції та насосного агрегату до гідротехнічних споруд, та віднесення їх до об'єктів будівництва.

Будівельні роботи, як визначено у пункті 2 вказаного Порядку № 466 від 13.04.2011, - роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.

У пунктах 3.10, 3.11 чинних на час спірних правовідносин ДБН А.2.2-3-2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», затверджених Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 98 від 03.03.2002 визначено поняття капітального ремонту - сукупність робіт, які передбачають втручання у несучі конструктивні системи при заміні або відновленні конструкцій, інженерних систем та обладнання введених в експлуатацію в установленому порядку об'єктів будівництва без зміни їх функціонального призначення та зовнішніх геометричних розмірів у зв'язку з їх фізичною зношеністю та руйнуванням, поліпшення експлуатаційних показників, а також благоустрій території.

Також, згідно матеріалів перевірки, позивачем проводився капітальний ремонт будівель, пов'язаний із виконанням заміни дерев'яних віконних блоків, дерев'яних конструкцій та азбоцементного покриття з профнастилу покрівлі.

Між тим, у судах попередніх інстанцій не було предметом дослідження питання щодо віднесення вказаних робіт до будівельних, у розумінні вище описаних вимог.

З урахуванням описаного колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку, що тільки після встановлення вказаних обставин можливо зробити висновок про наявність або відсутність в діях Черкаського регіонального управління водних ресурсів порушення вимог у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за які передбачена статтею 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а відтак що обґрунтованості та законності прийняття Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області спірних постанов про накладення штрафів у сфері містобудівної діяльності.

За нормами статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Згідно зі статтею 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

З врахуванням того, що у справі необхідно досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені у судових рішеннях, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду необхідно повно та всебічно з'ясувати всі обставини справи, вірно застосувати норми матеріального та процесуального права, що регулюють спірні правовідносини та ухвалити законні і обґрунтовані рішення.

Керуючись ст. ст. 220, 221, 223, 227, 230, 231 КАС України, суд, -

ухвалив:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області задовольнити частково.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2013 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2013 року - скасувати.

Справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає.

Судді: