Постанова № 55191185, 21.01.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/5909/15 Головуючий у 1-й інстанції: Кузьменко В.А.

Суддя-доповідач: Коротких А. Ю.

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 січня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Коротких А.Ю.,

суддів: Ганечко О.М.,

Літвіної Н.М.,

при секретарі Некрасовій М.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Пако Торг" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 серпня 2015 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Пако Торг" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - фізична особа - підприємець ОСОБА_3 про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 серпня 2015 року в задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, товариство з обмеженою відповідальністю "Пако Торг" подало апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нову, якою позов задовольнити повністю. Свої вимоги апелянт аргументує тим, що судом першої інстанції були неповно з'ясовані всі обставини, що мали суттєве значення для вирішення справи та допущені порушення норм матеріального права.

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - Інспекція) та постанови про призначення перевірки дотримання земельного законодавства Слідчого відділу Голосіївського РУ ГУ МВС України в м. Києві від 23.02.2015 року, в рамках досудового розслідування, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 42014100010000179, Інспекцією проведено позапланову перевірку дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних норм, державних стандартів і правил товариства з обмеженою відповідальністю «Пако Торг» за адресою: м. Київ, вул. Метрологічна, 14-Б.

Результати перевірки оформлені актом перевірки від 12 березня 2015 року, в якому встановлено, що позивачем на об'єкті "Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14-Б у Голосіївському районі м. Києва" змінено геометричні розміри будівлі, з одноповерхової площею 436,7 м2 до шестиповерхової площею 5 264,8 м2. В акті перевірки Інспекція зазначає, що проектна документація на об'єкт будівництва розроблена без отримання вихідних даних, а саме: містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, що передбачено ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та зміст, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109. Також встановлено, що замовником будівництва ТОВ "ПАКО ТОРГ" затверджено проектну документацію, яка розроблена ФОП ОСОБА_4 без отримання містобудівних вимог та обмежень забудови земельної ділянки, чим порушено статтю 23 Закону України "Про архітектурну діяльність". З огляду на зазначені порушення, Інспекція дійшла висновку про те, що замовником будівництва (позивачем) наведені недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт в частині отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

12 березня 2015 року Інспекцією було винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано позивача усунути порушення в термін до 15 квітня 2015 року.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Закон України від 17.02.2011 року № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VІ) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Частина 1 статті 31 Закону № 3038-VІ встановлює, що проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Частини 1 - 3 статті 32 Закону № 3038-VІ передбачають, що усі об'єкти будівництва поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності. Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва. Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Відповідно до частин 1,2 статті 34 Закону № 3038-VІ замовник має право виконувати будівельні роботи після: 1) направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - орган державного архітектурно-будівельного контролю) - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування; 2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності; 3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Зазначені документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

Як вбачається з декларації про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14-б у Голосіївському районі м. Києва», проект документації розроблено ФОП ОСОБА_3. Вищезазначений об'єкт було віднесено проектантами до ІІІ категорії складності. Загальна площа об'єкта будівництва - 5264,8 м2 .

Статтею 39 Закону № 3038 встановлено, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Форма декларації про готовність об'єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України. Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката. Експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

Стаття 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає, зокрема, порядок та підстави для внесення змін до декларації про початок виконання будівельних робіт, а також порядок і підстави для скасування її реєстрації.

За правилами, закріпленими у вказаній нормі, виявлення у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних може бути як підставою для внесення змін у таку декларацію, так і підставою для скасування її реєстрації. Наведені правові наслідки залежать від характеру виявленої недостовірної інформації: якщо така свідчить про те, що об'єкту будівництва притаманні ознаки самочинно збудованого - реєстрація скасовується, а у випадку якщо підстави вважати об'єкт самочинним будівництвом відсутні - вносяться зміни до декларації.

Так, за приписами частини 2 цієї норми, у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.

Правила скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт деталізовані в пункті 14 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466, згідно з яким у разі виявлення Інспекцією недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню Інспекцією.

Інспекція скасовує реєстрацію декларації шляхом видачі відповідного наказу та виключає запис про її реєстрацію з єдиного реєстру протягом п'яти робочих днів з дня виявлення факту подання недостовірних даних, наведених у декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом.

Отже, реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт може бути скасована лише за умови, якщо буде встановлено наявність у такій декларації недостовірних даних, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом. При цьому, недостовірність даних може проявитись у тому, що інформація, яка зазначена в декларації, не відповідала дійсності на час подання такої, а також у разі наявності розбіжностей між зазначеними в ній даними. Водночас, передумовою такого скасування є виявлення у об'єкта будівництва ознак того, що він будується самочинно.

Відповідно до статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Таким чином, об'єктивна сторона правопорушення, яка є підставою для скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, передбачає вчинення замовником будівництва такої неправомірної дії, як наведення у цій декларації недостовірних даних, яке може бути виражене в тому, що інформація, яка зазначена в декларації, не відповідала дійсності на час подання такої, або зазначені у декларації дані містили розбіжності. При цьому, вказані недостовірні дані чи розбіжності мають обов'язково давати підстави для висновків, що об'єкт будівництва самочинно збудований.

З матеріалів справи вбачається, що декларація про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14-б у Голосіївському районі м. Києва» була зареєстрована Інспекцією 26 листопада 2014 року за № КВ 083143300504.

Таким чином, після отримання розробленої проектної документації ТОВ "ПАКО ТОРГ" здійснило виконання будівельних робіт. Жодних зауважень (на час реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт) з приводу відхилень від проектної документації чи її порушень під час здійснення будівельних робіт «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14-б у Голосіївському районі м. Києва» від Інспекції не надходило.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 29 Закону № 3038 містобудівні умови та обмеження є однією із основних складових вихідних даних, і відповідно до статті 31 цього Закону, повинні враховуватись при розробленні проектної документації на будівництво.

Аналізуючи наведені норми, колегія суддів не вбачає зв'язку між визначеними законом підставами визнання об'єкта самочинним будівництвом та зазначенням у декларації про початок виконання будівельних робіт відомостей про містобудівні умови й обмеження чи про відсутність необхідності у їх отриманні.

Враховуючи викладене, колегія суддів вказує на те, що зазначення недостовірних відомостей в декларації про початок виконання будівельних робіт, а також здійснення будівництва на підставі проектної документації, яка не відповідає вимогам чинного законодавства, є самостійними видами правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за вчинення яких передбачена Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Однак, наслідки у вигляді скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт можуть застосовуватись уповноваженим органом виключно у разі повідомлення в цій декларації недостовірних відомостей, які дають підстави вважати об'єкт самочинно збудованим. Проте, за умови встановлення достовірності відомостей, зазначених замовником у декларації, чи відсутності підстав вважати об'єкт будівництва самочинно збудованим, або ж відсутності зв'язку між вказаними у такій декларації недостовірними даними із обставинами, які свідчать про самочинність відповідного будівництва, скасування реєстрації відповідної декларації не допускається.

Порядок прийняття об'єкта в експлуатацію визначено постановою Кабінету Міністрів №461 від 13 квітня 2011 року (далі - Порядок № 461), відповідно до якого Замовник (його уповноважена особа) подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення до Інспекції два примірники декларації. Інспекція перевіряє протягом десяти робочих днів з дати подання (надходження) до неї декларації повноту даних, зазначених у ній, та реєструє декларацію. У разі коли декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог, Інспекція повертає її на доопрацювання з обґрунтуванням підстав повернення у строк, передбачений для її реєстрації.

Після усунення недоліків, що стали підставою для повернення декларації на доопрацювання, замовник може повторно звернутися до Інспекції для реєстрації декларації.

Як вбачається із матеріалів справи, декларація про готовність об'єкта до експлуатації подана до Інспекції 26 грудня 2014 року та зареєстрована 29 грудня 2014 року за №КВ 143143630110 (загальна площа об'єкта будівництва - 5264,8 м2). Як передбачає Порядок № 461, у разі коли декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог, Інспекція повертає її на доопрацювання з обґрунтуванням підстав повернення у строк, передбачений для її реєстрації, проте суб'єктом владних повноважень такі дії не вчинялись, а також не надався час для виправлення чи усунення недоліків поданої декларації.

Крім того, в матеріалах справи міститься постанова про закриття кримінального провадження Слідчого відділу Голосіївського РУ ГУ МВС України в м. Києві від 23.03.2015 року, в рамках досудового розслідування, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 42014100010000179, у зв'язку із встановлення відсутності в діянні складу кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 197-1 КК України.

Колегія суддів, проаналізувавши викладене вище та оглянувши долучені до матеріалів справи докази, встановила факт протиправності оскаржуваного наказу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві від 17 березня 2015 року № 41 «д» про скасування декларації від 26 листопада 2014 року № КВ 083143300504 про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14 б у Голосіївському районі м. Києва» та декларації про готовність об'єкта «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14 б у Голосіївському районі м. Києва», оскільки відомості, які містились у декларації про початок виконання будівельних робіт і дозвільних документах, були зазначені і в декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Крім того, як на час реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, так і реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації, Інспекцією не було виявлено будь-яких порушень відповідно до чинного законодавства.

Щодо позовної вимоги про визнання протиправними дій Інспекції щодо складання акта перевірки та припису, колегія суддів зазначає наступне.

Під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення. Оскільки дії Інспекції щодо складання акта перевірки та припису є дискреційними повноваженнями органів державного архітектурно-будівельного контролю, то вони не порушують прав позивача.

Позовна вимога про зобов'язання Інспекції відновити вищезазначені декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єкта також не підлягає задоволенню, оскільки, на думку колегії суддів, достатнім для захисту порушених прав позивача є скасування наказу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві від 17 березня 2015 року № 41 «д» про скасування декларації від 26 листопада 2014 року № КВ 083143300504 про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14 б у Голосіївському районі м. Києва» та декларації про готовність об'єкта «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14 б у Голосіївському районі м. Києва», як такого, що винесено з порушенням норм чинного законодавства.

Щодо позовних вимог про встановлення відсутності компетенції у Інспекції на видання наказів про скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт та готовність обєкта, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно із пунктами 1, 3 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на: публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; публічно-правові спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, в тому числі делегованих повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Відповідно до частини 4 статті 105 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративний позов може містити вимоги про: 1) скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень; 2) зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю; 5) виконання зупиненої чи невчиненої дії; 6) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 7) примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності.

З урахуванням наведеного, колегія суддів зазначає, що адміністративний позов, відповідно до приписів пункту 6 частини 4 статті 105 Кодексу адміністративного судочинства України, може містити вимогу про встановлення компетенції. Однак така вимога може мати місце лише у спорі між близькими за функціями суб'єктами владних повноважень, що виник з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення позовних вимог товариства з обмеженою відповідальністю "Пако Торг" шляхом скасування наказу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві від 17 березня 2015 року № 41 «д» про скасування декларації від 26 листопада 2014 року № КВ 083143300504 про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14 б у Голосіївському районі м. Києва» та декларації про готовність об'єкта «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14 б у Голосіївському районі м. Києва».

Судом першої інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови було неповно з`ясовано обставини справи та порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів, у відповідності до ч.2 ст. 205 КАС України, приходить до висновку, що постанову суду першої інстанції необхідно скасувати та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити частково.

Керуючись ст. ст. 160, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Пако Торг" задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 серпня 2015 року скасувати та ухвалити нову, якою позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві від 17 березня 2015 року № 41 «д» про скасування декларації від 26 листопада 2014 року № КВ 083143300504 про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14 б у Голосіївському районі м. Києва» та декларації про готовність об'єкта «Реконструкція приміщень нежитлової будівлі під торгово-офісний центр по вул. Метрологічна, 14 б у Голосіївському районі м. Києва».

В задоволенні інших позовних вимог - відмовити.

Постанова набирає законної сили у порядку, визначеному ст. 254 КАС України, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядок і строки, визначені ст.212 КАС України.

Головуючий суддя: Коротких А.Ю.

Судді: Ганечко О.М.

Літвіна Н.М.

Повний текст виготовлено 25 січня 2016 року.

Головуючий суддя Коротких А. Ю.

Судді: Літвіна Н. М.

Ганечко О.М.