Постанова № 55102715, 14.01.2016, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 січня 2016 року Житомир справа № 806/5187/15

категорія 2

Житомирський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Шимоновича Р.М., суддів: Токаревої М.С., Чернової Г.В.,

за участі секретаря Бойко Т.О.,

за участю: позивача, його представників та представника відповідача,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування рішення і наказу,

встановив:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просить:

- визнати протиправним та скасувати рішення кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Кваліфікаційна комісія) щодо прийняття рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 13.09.2013, інженера землевпорядника ОСОБА_1;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) від 28.10.2015 № 670 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 13.09.2013, інженера землевпорядника ОСОБА_1.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що при прийнятті спірних рішень відповідачі діяли всупереч Закону України "Про землеустрій", Порядку роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Мінагрополітики України від 28.11.2012 № 739, оскільки не було встановлено факту наявності його вини щодо грубого порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Позивач та його представники у судовому засіданні позовні вимоги підтримали у повному обсязі та просили суд позов задовольнити з підстав, викладених у позовній заяві та додаткових поясненнях.

Представник Держгеокадастру у судовому засіданні заперечила проти позову та просила відмовити у задоволенні позовних вимог з підстав, викладених у письмових запереченнях та додаткових поясненнях (а.с. 35-37, 106-107).

Представник Кваліфікаційної комісії до суду не прибув, хоча про час і місце розгляду справи був повідомлений у передбаченому законом порядку.

Вислухавши пояснення позивача та його представників, представника відповідача, дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог, з огляду на наступне.

Встановлено, що відповідно до протоколу рішення Кваліфікаційної комісії від 29.08.2013 № 17 ОСОБА_1 видано кваліфікаційний сертифікат НОМЕР_1 від 13.09.2013, яким підтверджено відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність самостійно складати окремі види документації із землеустрою та документації з оцінки земель (крім грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість гранатових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою (а.с. 11).

Головним управлінням Держземагенства у Житомирській області до Кваліфікаційної комісії направлено лист від 18.08.2015 за вих. № 21-6-0.5-913/25-15 та технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 8,6336 га, яка надається в користування на умовах оренди ТОВ "Межиріченський ГЗК" для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами, на території Добринської сільської ради Володарсько-Волинського району Житомирської області (за межами населеного пункту), розроблений за участі сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_1 (кваліфікаційний сертифікат від 13.09.2013 НОМЕР_1), за результатами розгляду якого об'єкт експертизи оцінений негативно (далі - технічна документація).

Розглянувши вказаний лист, Кваліфікаційна комісія прийняла рішення, оформлене протоколом засідання від 01.10.2015 №9, щодо направлення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 13.09.2013 НОМЕР_1, виданого ОСОБА_1 (а.с. 51-55).

На підставі подання Кваліфікаційної комісії, направленого супровідним листом від 05.10.2015 № 15/809 (а.с. 47, 48), Держгеокадастром прийнято наказ від 28.10.2015 №670 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів", в додатку "Перелік інженерів - землевпорядників, кваліфікаційні сертифікати яких анулюються на підставі листа Кваліфікаційної від 05.10.2015 №15/809" до якого, внесено інформацію про анулювання позивачу кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника від 13.09.2013 НОМЕР_1 (а.с. 49, 50).

Держгеокадастр листом від 30.10.2015 № ДС-31-28-0.23-13182/23-15 повідомило позивача, що відповідно до наказу від 28.10.2015 №670 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів", позивачу анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника від 13.09.2013 НОМЕР_1 (а.с. 13).

Вважаючи рішення Кваліфікаційної комісії стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката та наказ Держгеокадастру від 28.10.2015 №670 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині, що стосуються позивача, протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходив з наступних мотивів.

Відповідно до частини 1 статті 61-1 Закону України "Про землеустрій", державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Таким центральним органом виконавчої влади, згідно з Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.12015 № 15, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), яка забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.

За змістом частин 7 - 10 статті 61-1 Закону України "Про землеустрій", під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено до суду.

Стаття 68 Закону України "Про землеустрій" визначає відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою.

Зокрема, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.

Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав:

грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою;

рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником;

наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини;

з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

Основні засади роботи Кваліфікаційної комісії визначено Порядком роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Мінагрополітики України від 28.11.2012 № 739, зареєстрованого Мін'юстом України 07.12.2012 за № 2039/22351 (далі - Порядок).

Відповідно до пункту 1.5 Порядку, до повноважень Кваліфікаційної комісії належать:

розгляд заяв, документів та матеріалів, що надійшли до Кваліфікаційної комісії, прийняття рішень про допуск осіб, що подали зазначені документи, до складання кваліфікаційного іспиту;

організація і проведення кваліфікаційних іспитів фізичних осіб, які бажають отримати кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста;

встановлення вимог до програм підвищення кваліфікації сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів;

здійснення контролю за якістю професійної підготовки сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів;

затвердження переліку питань до кваліфікаційних іспитів, та в разі потреби внесення змін до зазначеного переліку;

прийняття рішень про видачу кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста та їх дублікатів;

розгляд письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою та топографо-геодезичної і картографічної діяльності стосовно професійної діяльності сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, а також актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) Держземагентством України;

прийняття рішень про внесення подання до Держземагентства України стосовно анулювання чи зупинення сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста у випадках, визначених законом;

у разі потреби звернення до відповідних уповноважених органів з метою вирішення питань, що належать до її компетенції.

Згідно з пунктом 2.1 Порядку, організаційною формою роботи Кваліфікаційної комісії є засідання, які проводяться в міру надходження документів або виникнення питань, розгляд яких потребує прийняття рішення.

Пунктами 2.6, 2.7 Порядку передбачено, що рішення Кваліфікаційної комісії приймаються шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів присутніх на її засіданні та оформлюються протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени Кваліфікаційної комісії. Член Кваліфікаційної комісії, який не погоджується з прийнятим Кваліфікаційною комісією рішенням, висловлює свою думку в письмовому вигляді, що додається до протоколу. Рішення Кваліфікаційної комісії може бути оскаржено в суді.

Відповідно до пунктів 3.19, 3.20 Порядку, Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держземагентства України про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав:

грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою;

рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником;

наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини;

з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держземагентство України приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється Держземагентством України:

за добровільним зверненням цього інженера-землевпорядника;

у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою;

за поданням Кваліфікаційної комісії у разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статті 68 Закону України "Про землеустрій";

на підставі свідоцтва про смерть.

З аналізу наведених правових положень вбачається, що анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника здійснюється Держгеокадастром за поданням Кваліфікаційної комісії за наявності однієї із підстав, визначених статтею 68 Закону України "Про землеустрій".

Кваліфікаційна комісія проводить засідання, на якому обов'язково розглядає акт перевірки та інші матеріали, та приймає відповідне рішення, яке оформлюється протоколом. У разі прийняття рішення про внесення подання до Держземагентства України стосовно анулювання сертифіката інженера-землевпорядника, Кваліфікаційна комісія вносить відповідне подання.

При цьому, колегія суддів зазначає, що законодавець розмежував два окремі випадки внесення подання про позбавлення (анулювання) кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, а саме:

- за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) Держземагентством України (стаття 61-1 Закону України "Про землеустрій");

- за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою (стаття 68 Закону України "Про землеустрій").

В даних спірних правовідносинах розглядалося питання про позбавлення позивача сертифікату інженера - землевпорядника не на підставі акту складеного за результатами здійснених заходів державного нагляду (стаття 61-1 Закону), а на підставі письмового звернення Головного управління Держземагенства у Житомирській області від 18.08.2015 № 21-6-0.5-913/25-15 (стаття 68 Закону).

За таких обставин, колегія суддів вважає, що акт перевірки за результатами здійснених заходів державного нагляду інженера-землевпорядника ОСОБА_1 не є обов'язковим щодо вирішення питання про позбавлення кваліфікаційного сертифіката, а тому дії відповідача щодо внесення подання без акту перевірки є правомірними.

З подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників від 05.10.2015 та протоколу засідання від 01.10.2015 вбачається, що при прийнятті рішення про внесення подання щодо позивача, Кваліфікаційна комісія розглядала лише лист Головного управління Держземагенства у Житомирській області від 18.08.2015 № 21-6-0.5-913/25-15 стосовно порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. Також, Кваліфікаційною комісією взято до уваги тільки факт негативної оцінки технічної документації, розробленої за участі сертифікованого інженера-землевпорядника ОСОБА_1.

На переконання відповідачів, саме наявність негативного висновку проекту землевпорядної документації свідчить про грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, що є підставою для анулювання кваліфікаційного сертифіката.

Однак, з такими висновками колегія суддів не погоджується, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.

Згідно положень статті 35 "Про державну експертизу землевпорядної документації", результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки. У разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об'єкта державної експертизи. Об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об'єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил.

Так, у матеріалах справи міститься висновок державної експертизи землевпорядної документації від 15.07.2015 № 381, відповідно до якого технічна документація не відповідає вимогам чинного законодавства України, оцінюється негативно та не погоджується (а.с. 112).

Разом з тим, чинним законодавством не встановлено, що наявність негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації свідчить про грубе порушення суб'єктом господарювання або ж інженером-землевпорядником вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду від 22.10.2015 у справі № К/800/23317/15.

Як встановлено під час судового розгляду справи, позивачу кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анульовано на підставі наявності грубого порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Проте, зі змісту витягу з протоколу засідання Кваліфікаційної комісії неможливо встановити ступінь вини позивача, як зазначено в протоколі "щодо порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою".

Суд зауважує, що обов'язковою умовою для внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифікату інженера-землевпорядника є встановлення факту вини особи з підстав грубого порушення вимог положень нормативно-правових актів, нормативно технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

На переконання суду, грубим може вважатися порушення, в результаті якого не тільки порушено відповідні правові норми, а наслідком якого стали незворотні процеси для відновлення прав заінтересованих осіб, тобто за будь-яких умов не можливе повернення у правовий стан, що існував до вчинення зазначеного порушення.

Із матеріалів справи вбачається, що після усунення позивачем усіх зауважень, які містились у висновку від 15.07.2015 № 381, ним було повторно подано на державну експертизу землевпорядну документацію та за результатами такої експертизи ГУ Держгеокадастру у Житомирській області надало висновок від 06.08.2015 за № 61/дгк з позитивною оцінкою технічної документації, а отже на думку суду жодних негативних наслідків або шкоди в подальшому нікому завдано не було (а.с. 111).

Слід зауважити, що Головним управлінням Держземагенства України в Житомирській області до Кваліфікаційної комісії, за наявності позивного висновку, був направлений лише лист та технічна документація з негативним висновком.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За таких обставин, суд приходить до висновку про те, що подання щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 13.09.2013, інженера-землевпорядника ОСОБА_1 внесено Кваліфікаційною комісією без врахування усіх істотних обставин, що мали значення для його прийняття.

Наведені обставини свідчать про протиправність рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, оформленого протоколом від 01.10.2015 № 9.

Водночас, враховуючи протиправність рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у формі протоколу від 01.10.2015 № 9, також наявні правові підстави для скасування наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 28.10.2015 № 670 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 13.09.2013, інженера-землевпорядника ОСОБА_1.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Всупереч приписам наведених норм, відповідачами не доведено та не надано належних та допустимих доказів в підтвердження обґрунтованості та правомірності прийняття ними оскаржуваних рішень.

За наведених обставин суд дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 86, 158-163, 167, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, оформлене протоколом від 01.10.2015 № 9, щодо внесення подання в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 13.09.2013, інженера-землевпорядника ОСОБА_1.

Визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 28.10.2015 № 670 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката НОМЕР_1 від 13.09.2013, інженера-землевпорядника ОСОБА_1.

Постанова набирає законної сили у строк та у порядку, що визначені статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України, і може бути оскаржена до Житомирського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції у порядку, визначеному статтею 186 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подачі апеляційної скарги протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Головуючий суддя Р.М.Шимонович

Судді М.С. Токарева,

Г.В. Чернова

Повний текст постанови виготовлено: 20 січня 2016 р.