Постанова № 54757608, 25.12.2015, Черкаський окружний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 грудня 2015 року справа № 823/5266/15

11 год. 30 хв. м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Рідзеля О.А.,

при секретарі судового засідання - Левчуку А.С.,

за участю: представника позивача ОСОБА_1 - за довіреністю, представника відповідача ОСОБА_2 - за довіреністю, розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом Департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради до Черкаської міської виконавчої дирекції Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про визнання протиправним і скасування рішення,

встановив:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернувся департамент управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради (далі - позивач) з позовною заявою до Черкаської міської виконавчої дирекції Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (далі - відповідач) в якій просить визнати протиправним та скасувати рішення від 12.11.2015 № 20 про часткову відмову у фінансуванні прийняте Черкаською міською виконавчою дирекцією Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що приймаючи оскаржуване рішення, відповідач діяв безпідставно, поза межами визначених повноважень та у спосіб, що суперечить чинному законодавству України. Так, відповідачем не надано відповідного дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірки департаменту, заявку на перевірку відповідачем не подано, рішення суду щодо перевірки або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України не надходило. Враховуючи обмеження, встановлене Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71 -VII у Фонду та його робочих органах відсутні правові підстави для проведення перевірки департаменту. Відповідно до Порядку фінансування страхувальників для надання застрахованим особам матеріального забезпечення за рахунок коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, затвердженого постановою правління Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності 22.12.2010 № 26 зазначено, що підставою для фінансування страхувальників робочими органами Фонду є оформлена за встановленим зразком заява-розрахунок, що містить інформацію про нараховані застрахованим особам суми матеріального забезпечення за їх видами. Отже, зазначеними вище Законом України та Порядком не передбачені підстави для відмови у фінансуванні. Відповідач, приймаючи рішення від 12.11.2015 № 20, що суперечить чинному законодавству України, перевищив свої повноваження.

Представник відповідача позов не визнала, 25.12.2015 подала до суду письмові заперечення, в яких зазначила, що відповідно до ст.9 Закону України «Про загальнообовязкове державне соціальне страхування» від 23.09.1999 №1105-ХIV (далі - Закон № 1105) (враховуючи зміни, внесені Законом України від 28.12.2014 №77-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообовязкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці») одним із основних завдань органів Фонду є здійснення контролю за використанням роботодавцями та застрахованими особами коштів Фонду. Частиною 2 ст. 10 Закону № 1105 визначено, що органи Фонду соціального страхування України зобовязані здійснювати контроль за дотриманням порядку використання страхувальниками страхових коштів, а також контролювати правильність витрат за соціальним страхуванням, передбачених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами з питань соціального страхування. Нормами Закону № 1105 закріплено як право, так і обовязок органів Фонду здійснювати перевірки з метою контролю за контролю за використанням коштів Фонду. Статтею 41 Податкового кодексу України визначено чіткий перелік контролюючих органів, а тому органи Фонду соціального страхування України не належать до контролюючих. До компетенції органів Фонду соціального страхування не належить здійснення перевірок фінансово-господарської діяльності субєктів господарювання, а належить лише перевірка правильності використання коштів Фонду, які були перераховані роботодавцям для виплати матеріального забезпечення застрахованим особам. Постанова Кабінету Міністрів України № 408 прийнята у звязку із запровадженням ст. 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік», проте вказаний Закон втратив чинність 31.12.2014 у звязку із закінченням бюджетного року. Відповідно до положень ч. 2 ст. 12 Закону № 1105 на Фонд соціального страхування України та його робочі органи не поширюється мораторій щодо проведення перевірок. На підставі викладеного представник відповідача просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог.

Представники сторін у судових засіданнях підтримали свої правові позиції у спорі.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши позицію сторін, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний звязок доказів у їх сукупності, суд зазначає про таке.

Черкаською міською виконавчою дирекцією Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності направлено повідомлення про проведення планової перевірки позивача з 18.09.2015 за період з 01.07.2013 до 01.07.2015 по страхових коштах страхувальника, що отримано позивачем 01.09.2105 (вхідний № 11018-01-20).

В зв`язку з чим департаментом управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради направлено відповідачу запит із проханням повідомлення правової підстави такої перевірки. На що відповідачем надано відповідь від 28.09.2015 № 1051/04-1-16, згідно якої повідомлено, що відповідач не належить до контролюючих органів, а тому проведення перевірок відповідачем у 2015 році не суперечить діючому законодавству. В подпльшому позивачем надіслано відповідачу лист від 28.10.2015 № 12344-01-20 в якому зазначено про відсутність правових підстав для проведення перевірки департаменту.

З урахуванням чого, відповідачем прийнято рішення про часткову відмову у фінансуванні від 12.11.2015 № 20 (реєстраційний номер 1273/04-1-14), яким вирішено відмовити у фінансуванні Департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради згідно заяви-розрахунку від 12.11.2015 № 206 на суму 6713,98 грн.; фінансування Департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради поновити після проведення перевірки правомірності використання вже наданих коштів.

Законом № 1105 визначено правові, фінансові та організаційні засади загальнообов'язкового державного соціального страхування, гарантії працюючих громадян щодо їх соціального захисту у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, вагітністю та пологами, від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, охорони життя та здоров'я.

Згідно з п. 8 розділу III Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» установлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою субєкта господарювання щодо його перевірки. Відповідно до п. 3 розділу ІІ «Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» установлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою субєкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 № 408 (далі - Постанова № 408) «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами», у звязку із запровадженням ст. 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами Кабінет Міністрів України постановив: установити, що надання дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців державними інспекціями та іншими контролюючими органами за переліком згідно з додатком (за винятком перевірок стану підготовки до роботи енергетичних обєктів субєктів електроенергетики та субєктів відносин у сфері теплопостачання) здійснюється шляхом прийняття відповідного розпорядження; надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України; міністерствам з урахуванням європейського досвіду опрацювати питання стосовно зменшення кількості контролюючих органів, усунення дублювання, скорочення обсягу та децентралізації функцій і контрольно-наглядової роботи та подати до 01.09.2014 Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства пропозиції для їх узагальнення та внесення Кабінетові Міністрів України в установленому порядку відповідних проектів актів законодавства.

До передбаченого п. 1 Постанови № 408 «Переліку державних інспекцій та інших контролюючих органів, яким надаватиметься дозвіл Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб підприємців» належить Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

Отже, вказаний перелік прийнято з метою реалізації положень безпосередньо ст. 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік», якою запроваджено обмеження на проведення перевірок контролюючими органами у періоді з серпня 2014 по грудень 2014 року.

З аналізу наведених норм суд дійшов висновку, що перелік контролюючих органів за Постановою №408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» не розповсюджується на спірні правовідносини.

Відповідно до п. 1 Указу Президента України від 23.07.1998 №817/98 «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності» установлено, що органи виконавчої влади, уповноважені від імені держави здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності (далі - контролюючі органи), проводять планові та позапланові виїзні перевірки.

Суд зазначає, що за змістом наведеного положення до контролюючих органів у розумінні Указу Президента «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності» відносяться органи виконавчої влади, уповноважені від імені держави здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності.

Відповідно до ч. 1, ч. 4 та ч. 7 ст. 14 Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14.01.1998 №16/98-ВР встановлено, що Страхові фонди є органами, які здійснюють керівництво та управління за визначеними законом видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, провадять акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечують фінансування виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням та здійснюють інші функції згідно з затвердженими статутами (ч. 1 ст. 14 із змінами, внесеними згідно із Законами України від 08.07.2010 № 2464-VI та від 28.12.2014 № 77-VIII). Страхові фонди є некомерційними самоврядними організаціями. Страхові фонди діють на підставі статутів, що затверджуються у порядку, визначеному законами України за видами загальнообов'язкового державного соціального страхування (ч. 7 ст. 14 із змінами, внесеними згідно із Законом України від 28.12.2014 № 77-VIII).

Відповідно до п.1.2 Статуту Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, затвердженого постановою правління Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності від 05.06.2001 №9 та зареєстрованого Наказом Міністерством юстиції України від 27.06.2001 № 37/5, визначено, що Фонд є некомерційною самоврядною організацією.

Пунктами 1.6, 1.7 та 1.8 вказаного Статуту передбачено, що Фонд є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в банках, органах Державної казначейської служби України, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, штамп, бланки, а також власну символіку, що затверджується правлінням Фонду. Фонд набуває прав юридичної особи з дня реєстрації його Статуту в порядку, визначеному законодавством. Управління Фондом здійснюється на паритетній основі державою, представниками застрахованих осіб і роботодавців.

Управління Фондом здійснюють правління та Виконавча дирекція Фонду. В Автономній Республіці Крим, областях та містах Києві і Севастополі безпосереднє управління здійснюють правління та виконавчі дирекції відповідних відділень Фонду.

Робочими органами Виконавчої дирекції Фонду та його відділень є виконавчі дирекції відділень Фонду в Автономній Республіці Крим, областях, в містах Києві і Севастополі. У районах та містах республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення за рішенням та в порядку, встановленому правлінням Фонду, можуть створюватися виконавчі дирекції або уповноважені представники відділень Фонду.

Таким чином, Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності та, відповідно, його робочі органи не є державними органами виконавчої влади. Тобто, на спірні правовідносини не розповсюджується дія Указу Президента від 23.07.1998 №817/98 «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності».

Суд зазначає, що Закон України від 28.12.2014 № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» направлений на регулювання правовідносин у сфері оподаткування, а також діяльності органів доходів і зборів, а тому підлягають застосуванню поняття, правила та положення, установлені податковим законодавством.

Пунктом 41.1 ст. 41 Податкового кодексу України від 02.12.2010 № 2755-VI (далі - Кодекс № 2755) передбачено, що контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.

Згідно із п. 41.3 ст. 41 Кодексу № 2755 передбачено, що повноваження і функції контролюючих органів визначаються цим Кодексом, Митним кодексом України та законами України.

Розмежування повноважень і функціональних обовязків контролюючих органів визначається законодавством України.

На підставі наведеного, суд дійшов до висновку, що п. 3 Розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» не розповсюджується на перевірки, які здійснює Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності та, відповідно, його робочі органи.

Таким чином, приписи п. 3 Розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» не підлягають застосуванню до спірних правовідносин, в звязку з чим на Фонд соціального страхування України та його робочі органи не поширюється мораторій щодо проведення перевірок.

Відповідно до п. 6 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1105 загальнообовязкове, в редакції Закону від 28.12.2014 № 77, встановлено, що до завершення заходів, повязаних з утворенням Фонду соціального страхування України та його робочих органів, виконання функцій та завдань, передбачених цим Законом, забезпечують у межах компетенції відповідні виконавчі дирекції та їх робочі органи Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

Згідно із п. 9 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1105 передбачено, що нормативно-правові та розпорядчі акти Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності діють до затвердження відповідних рішень Фондом.

Відповідно до п. 2.3 Інструкції про порядок проведення перевірок страхувальників по коштах Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, прийняття рішень за їх результатами та процедуру оскарження, затвердженої Постановою правління Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності від 22.12.2010 №29 (далі - Інструкція № 29), встановлено, що органи Фонду здійснюють планові та позапланові перевірки.

За приписами п. 3.2 Інструкції № 29 передбачено, що планові перевірки проводяться згідно з планами-графіками органу Фонду. Перевірці підлягають документи за звітні періоди поточного та попередніх років, за які не здійснювалась перевірка.

Формування планів-графіків проведення планових перевірок страхувальників органом Фонду здійснюється щокварталу. До 20 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому, формується план-графік, який затверджується наказом керівника робочого органу Фонду (керівника виконавчої дирекції відділення Фонду).

У відповідності до п. 3.3 вказаної Інструкції встановлено, що періодичність проведення планових перевірок визначається залежно від таких критеріїв, як наявність (відсутність) витрат, заборгованості по коштах Фонду станом на 01.01.2011 та в наступних звітних періодах, кількості працівників.

Згідно із п. 3.3.2 Інструкції № 29 не рідше одного разу на два роки проводяться перевірки страхувальників з чисельністю працівників від 25 до 249 осіб за наявності витрат по коштах Фонду. У випадку відсутності порушень по використанню коштів Фонду, що встановлено попередньою перевіркою, наступна планова перевірка такого страхувальника проводиться не раніше ніж через три роки після проведення попередньої перевірки.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 10 Закону №1105 встановлено, що Фонд має право перевіряти достовірність відомостей, поданих роботодавцем для отримання коштів Фонду, дотримання порядку використання роботодавцем виділених йому коштів Фонду та зупиняти виплати з Фонду в разі відмови або перешкоджання з боку роботодавця у проведенні перевірки, виявлення фактів подання ним Фонду недостовірних відомостей або порушення порядку використання роботодавцем коштів Фонду.

Відповідно до ч. 2 ст. 12 Закону №1105 встановлено, що на відносини у сфері здійснення контролю за своєчасністю подання та достовірністю поданих роботодавцем відомостей щодо отримання коштів Фонду та дотримання порядку їх використання не поширюється дія Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в звязку з чим на Фонд соціального страхування України та його робочі органи не поширюється мораторій щодо проведення перевірок.

Суд вважає безпідставним посилання позивача на додані до справи розяснення (позицію) від 28.10.2015 Державної регуляторної служби України щодо дії мораторію на проведення перевірок субєктів господарювання, оскільки такі розяснення (позиція) не мають нормативного характеру та не є обовязковими для сторін.

Враховуючи, що позивачем було відмовлено у допуску до проведення перевірки, оскаржуване рішення від 12.11.2015 № 20 є таким, що прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

Розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Частиною 2 ст. 71 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. У цьому контексті суд зазначає, що заперечуючи проти позову за правилами ч. 2 ст. 71 КАС України, відповідач довів правомірність прийняття спірного рішення та діяв відповідно до вимог законодавства при їх прийнятті.

Перевіряючи правомірність поведінки відповідача у спірних відносинах, з огляду на ч. 3 ст. 2 КАС України, де визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку, судом не встановлено підстав для скасування рішення від 12.11.2015 № 20 про часткову відмову у фінансуванні прийняте Черкаською міською виконавчою дирекцією Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

Відповідно до ст. 162 КАС України, при вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково, у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання протиправними рішення субєкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення. З огляду на викладене, на підставі наявних у справі доказів, досліджених обставин і позицій представників сторін, проаналізувавши правові норми, враховуючи доводи сторін, суд дійшов висновку, що у задоволені позову належить відмовити.

Згідно із ч. 4 ст. 118 КАС України визначено, якщо у задоволенні вимог позивачеві буде відмовлено, вжиті заходи забезпечення адміністративного позову зберігаються до набрання постановою суду законної сили.

Керуючись статтями 14, 86, 94, 159-163, 167, 185-187, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

постановив:

У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.

Постанова може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд в порядку, передбаченому статтями 185 187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя О.А. Рідзель

Постанову у повному обсязі складено 30.12.2015