Ухвала суду № 54512094, 17.12.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 грудня 2015 року м. Київ К/800/44302/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Головуючого судді Шведа Е.Ю.,

суддів Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

секретар судового засідання Скавуляк Т.В.,

за участю: представник третьої особи ОСОБА_2,

представника Генеральної прокуратури України Чубенка В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за

касаційною скаргою Прокуратури Житомирської області

на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 25 травня 2015 року

та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року

у справі № 806/5223/14

за позовом Виконувача обов'язків Коростенського міжрайонного прокурора в інтересах держави

до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області,

треті особи: ОСОБА_4, Державне підприємство «Житомирський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», Державна інспекція сільського господарства в Житомирській області, Управління Держземагенства у Коростенському районі Житомирської області,

про визнання протиправним та скасування розпорядження,

встановив:

Виконувач обов'язків Коростенського міжрайонного прокурора в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Коростенської районної державної адміністрації від 10 липня 2014 року № 224 «Про затвердження робочого проекту землеустрою щодо землювання малопродуктивних угідь знятим родючим шаром ґрунту, знятим із власних земельних ділянок ОСОБА_4 при зміні цільового призначення на землі водного фонду - для рибогосподарських потреб на території Бондарівської сільської ради Коростенського району Житомирської області».

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 25 травня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року, провадження у справі закрито з тих підстав, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить рішення судів скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В судовому засіданні представник Генеральної прокуратури України просив задовольнити касаційну скаргу з підстав, викладених в ній, представник третьої особи заперечив проти касаційної скарги, просив відмовити в її задоволенні.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, що з 03 квітня 2014 року ОСОБА_4 на праві приватної власності належать земельні ділянки загальною площею 31,9975 га, відповідно до свідоцтв про право власності та витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.

Спірним розпорядженням Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області «Про затвердження робочого проекту землеустрою щодо землювання малопродуктивних угідь знятим родючим шаром ґрунту, знятим із власних земельних ділянок ОСОБА_4 при зміні цільового призначення на землі водного фонду - для рибогосподарських потреб на території Бондарівської сільської ради Коростенського району Житомирської області» від 10 липня 2014 року № 224 затверджено робочий проект землеустрою щодо землювання малопродуктивних угідь знятим родючим шаром ґрунту, знятим із власних земельних ділянок при зміні їх цільового призначення на землі водного фонду - для рибогосподарських потреб на території Бондарівської сільської ради Коростенського району Житомирської області.

Рекомендовано ОСОБА_4 зняття, складування, зберігання поверхневого родючого шару ґрунту та нанесення його на інші ділянки для підвищення їх продуктивності здійснювати згідно розробленого та затвердженого проекту землеустрою щодо землювання малопродуктивних угідь знятим родючим шаром ґрунту із власної земельної ділянки площею 17,7093 га.

Вказане розпорядження видано, зокрема, на підставі ст.ст. 166, 168 ЗК України, ст. 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Відповідно до ч. 3 ст. 166 ЗК України для рекультивації порушених земель, відновлення деградованих земельних угідь використовується ґрунт, знятий при проведенні гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, шляхом його нанесення на малопродуктивні ділянки або на ділянки без ґрунтового покриву.

Згідно з ч.ч. 2, 3 ст. 168 ЗК України власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

При здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.

П. 11 ст. 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено повноваження місцевої державної адміністрації, відповідно до якого остання погоджує документацію із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним кодексом України та Законом України "Про землеустрій", щодо відповідності зазначеної документації законодавству у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Зі змісту наведених норм, вбачається, що затверджуючи робочий проект землеустрою щодо землювання малопродуктивних угідь знятим родючим шаром ґрунту, Коростенська районна державна адміністрація виконувала владні управлінські функції в сфері використання та охорони земель.

Згідно з ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Ч. 1 ст. 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Враховуючи викладене, суди дійшли помилкового висновку про закриття провадження у справі з тих підстав, що даний спір є цивільно-правовим.

При цьому, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, помилково послався на практику Верховного Суду України, з огляду на те, що у наведених рішеннях Верховного Суду України, останній висловлював правову позицію щодо оскарження правового акту індивідуальної дії, на підставі якого виникли цивільні правовідносини. В той же час, предметом розгляду даної справи є розпорядження місцевої державної адміністрації, яким затверджено документацію із землеустрою, яка не відповідає, на думку, прокурора, вимогам законодавства. При цьому, правомірність володіння ОСОБА_4 належної йому земельної ділянки позивачем не оспорюється.

Щодо висновків судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність у прокурора повноважень оскаржити правовий акт індивідуальної дії, такі висновки є хибними з огляду на наступне.

За змістом ст. 60 КАС України з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 361 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

Крім того, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено повноваження прокурора звернутися до суду щодо визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині.

Зі змісту наведених норм вбачається, що прокурор наділений повноваженнями звертатись до суду з позовом в інтересах держави та єдиною умовою звернення до суду з таким позовом є обов'язок прокурора визначити в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтувати необхідність їх захисту.

Норми, які б обмежували право прокурора звернутись до адміністративного суду в інтересах держави з позовом про оскарження акту індивідуальної дії, відсутні в законодавстві України.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов передчасних висновків про закриття провадження у справі. Суд апеляційної інстанції на вказані порушення норм процесуального права уваги не звернув та не виправив допущені судом першої інстанції помилки.

Відповідно до ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Згідно з ч. 1 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Отже, касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення судів - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Прокуратури Житомирської області задовольнити.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 25 травня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: