Постанова № 54390893, 08.12.2015, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

08 грудня 2015 рокусправа № 808/7879/13-а

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Дурасової Ю.В.

суддів: Туркіної Л.П. Коршуна А.О.

за участю секретаря судового засідання: Комар Н.В.

представника позивача: Абакуменка Романа Васильовича

представника відповідача: Літвінова Олександра Євгеновича

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області та Державної організації "Комбінат "Зірка"

на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2013 року

у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Державної організації "Комбінат "Зірка" про застосування заходів реагування,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області звернувся 03.10.2013 року до Запорізького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної організації "Комбінат "Зірка" про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єкту Державної організації "Комбінат "Зірка" розташованому за адресою: м. Запоріжжя, вул. Республіканська, 127 шляхом опломбування запірної арматури трубопроводів подачі палива до резервуарів №1-22 та за адресою: Запорізька область, м. Бердянськ, вул. Мелітопольське шосе, 96 шляхом опечатування вхідних дверей приміщень. Позовні вимоги обґрунтовані низкою порушень вимог техногенної та пожежної безпеки, які встановлені за результатами проведеної перевірки, що підтверджується актом.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2013 року позов задоволено частково. Застосовано захід реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації об'єкту Державної організації "Комбінат "Зірка" розташованому за адресою: Запорізька область, м. Бердянськ, вул. Мелітопольське шосе, 96, шляхом опечатування вхідних дверей. У задоволенні позовних вимог щодо опломбування запірної арматури трубопроводів подачі палива до резервуарів № 1-22 за адресою м. Запоріжжя, вул. Республіканська, 127 - відмовлено (а.с. 99 т. 2).

Постановою суду апеляційної інстанції від 04.03.2014 року Постанова Запорізького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2013 року скасована в частині задоволення позовних вимог та в цій частині відмовлено в задоволенні позову (а.с. 186 т.2).

Ухвалою суду касаційної інстанції від 23.06.2015 року Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду віл 04.03.2014 року скасовано та справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. Свою позицію суд касаційної інстанції обґрунтував тим, що судом апеляційної інстанції не враховано приписи ст. 67, 68, 70 Кодексу цивільного захисту України, допустив не правильне трактування змісту вказаних норм, і, як наслідок, їх неправильне застосування (а.с. 159-161 т. 2). Також зазначив, що судом апеляційної інстанції не враховано, що виявлені порушення створюють небезпеку для життя і здоров'я людей. При цьому суд апеляційної інстанції не з'ясував обставини в частині наявності вичерпних підстав (встановлених законом) для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи.

В апеляційній скарзі позивача (Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області) на Постанову суду першої інстанції від 22 листопада 2013 зазначено, що оскаржувана постанова прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, тому просить скасувати оскаржувану постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Посилається на те, що судом першої інстанції зроблено неправильний висновок про відсутність посилань на порушення щодо експлуатації резервуарів №1-22 в Акті перевірки №272 від 20.09.2013 року. Зазначає, що більшість порушень, які були вказані в позові стосуються резервуарів №1-22 або впливають на їх безпечну експлуатацію. Вважає, що на об'єкті відповідача наявні передумови для виникнення надзвичайної ситуації. Натомість розуміючи неможливість негайного звільнення резервуарів від палива, яке зберігається та необхідність в забезпеченні зберігання держрезерву та роботі відповідача, вимогою позивача є опломбування саме вхідної запірної арматури до усунення виявлених порушень(а.с. 130 т. 2).

В апеляційній скарзі відповідача (Державної організації "Комбінат "Зірка") зазначено, що з частковим задоволенням рішення шляхом опечатування вхідних дверей погодитися неможливо, вважає, що слід відмовити в задоволенні позову в повному обсязі. Посилається на те, що судом першої інстанції не в повному обсязі з'ясовані обставини у справі. Зазначає, що значна частина порушень вже усунута. Просить скасувати оскаржувану постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

У судовому засіданні представники сторін свої позиції, викладені в апеляційних скаргах, підтримали. Надали пояснення аналогічні, викладеним в їх апеляційних скаргах. Проти апеляційної скарги іншої сторони заперечили.

Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга Державної організації "Комбінат "Зірка" підлягає задоволенню, а апеляційна скарга Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Державна організація "Комбінат "Зірка" зареєстрована як юридична особа 05.06.1997. Відповідно до Статуту відповідач є державною організацією, заснованою на державній власності та належить до сфери управління Державного агентства резерву України. Є юридичною особою, що здійснює некомерційну господарську діяльність. Основними завданнями організації є приймання, зберігання освіження, заміна та відпуск матеріальних цінностей державного резерву відповідно до законодавства України та на виконання завдань, наказів та інструкцій уповноваженого органу управління. Об'єкти відповідача розташовані за адресами: м. Запоріжжя, вул. Республіканська, 127 та Запорізька область, м. Бердянськ, вул. Мелітопольське шосе, 96.

У період з 02.09.2013 по 20.09.2013 Головним управлінням ДСНС України у Запорізькій області проведено планову перевірку Державної організації "Комбінат "Зірка" щодо додержання вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за результатами якої складено Акт перевірки № 272 від 20.09.2013. Як зазначено в Акті перевірки, перевіркою встановлено, що об'єкти відповідача розташовані за адресами: м. Запоріжжя, вул. Республіканська, 127 та Запорізька область, м. Бердянськ, вул. Мелітопольське шосе, 96 експлуатуються з порушенням норм пожежної та техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що до даних правовідносин слід застосовувати норми Конституції України, норми Кодексу цивільного захисту України, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року №877-V, норми Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій від 19 жовтня 2004 року № 126, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 4 листопада 2004 року за № 1410/10009.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином уповноважені державою органи не можуть на власний розсуд ухилятися від реалізації наданих їм повноважень, але й не мають права виходити за межі, встановлені законодавством.

1 липня 2013 року в українському законодавстві відбулися зміни, що повністю змінили підхід до здійснення державного нагляду у сфері господарської діяльності. Набрали чинності одночасно два закони, а саме: Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Кодексу цивільного захисту України» від 02 жовтня 2012 року № 5404-VI, а також Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо усунення обмежень у провадженні господарської діяльності» від 20.06.2013 року № 353-VII, що змінили процедуру здійснення заходів державного нагляду та оформлення їх результатів. Метою прийняття вказаних нормативно-правових актів є суттєве зменшення адміністративного тиску на підприємців шляхом запровадження обмежень втручання суб'єктів владних повноважень у господарську діяльність суб'єктів господарювання.

Основним нововведенням вищезазначених Законів стали зміни в проведенні процедури повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, а також запровадження процедури підтвердження обґрунтованості вжитих органом державного нагляду (контролю) заходів реагування (ст. 183-6 КАС України).

Матеріалами справи підтверджено, що з 2 по 20 вересня 2013 року позивачем проведено планову перевірку Комбінату щодо дотримання вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за результатами якої складено Акт № 272 від 20 вересня 2013 року. Вказаним Актом встановлено порушення на об'єкті, розташованому у м. Запоріжжі пунктів 3.18, 3.7, 3.8, 4.2.16, 4.2.4, 4.2.6, 6.1.1 - 6.1.3, 6.1.10, 6.4.18, 6.4.8, 7.10.1.1, 7.10.3.1 Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій від 19 жовтня 2004 року № 126, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 4 листопада 2004 року за № 1410/10009 (далі - Правила пожежної безпеки), а також пункту 4.1 наказу Міністерства надзвичайних ситуацій України від 15 травня 2006 року № 288 "Про затвердження правил влаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення та оповіщення людей у разі їх виникнення" (далі - Правила влаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення та оповіщення людей) і пункту 3 Порядку ідентифікації та обліку об'єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2002 року № 956 (далі - Порядок ідентифікації).

На об'єкті, розташованому у м. Бердянську Запорізької області позивачем виявлені аналогічні порушення, зокрема, пунктів 3.18, 4.2.6, 6.1.3, 6.1.10, 6.4.18 Правил пожежної безпеки, пункту 4.1 Правила влаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення та оповіщення людей і пункту 3 Порядку ідентифікації.

З метою усунення виявлених порушень позивачем видано припис № 272 від 27 вересня 2013 року з вставленням кінцевого терміну для його виконання до 31 грудня 2016 року.

Одночасно, на підставі пункту 12 частини 1 статті 67, частини 2 статті 68, частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України, частини 5 статті 4 і частини 7 статті 7 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в редакції, що діяла у спірний період) позивач звернувся до адміністративного суду з метою реалізації наданих йому повноважень щодо застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єктів.

Розглядаючи даний спір слід зазначити, що за правилами абзацу 5 частини 4 і абзацу 1 частини 5 статті 4 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877-V виключно законами встановлюються вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності.

При цьому, повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування. Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачених законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом.

Дана норма кореспондується з ст. 183-6 КАС України, якою визначені особливості провадження у справах щодо підтвердження обґрунтованості вжиття суб'єктами владних повноважень заходів реагування під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Частиною 7 статті 7 цього ж Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

В свою чергу, у відповідності до пункту 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Водночас, за приписами частини 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Також, за змістом статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Узагальнений комплексний аналіз положень вищевказаних правових норм дає підстави для висновку, що повне зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць можливе за наявності встановлених законами вичерпних підстав для зупинення господарської діяльності, при цьому такі заходи реагування застосовуються на період до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи об'єктів виключно за рішенням адміністративного суду.

У свою чергу до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств можуть звернутися посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, що визначено приписами ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України.

Однак, до суду з зазначеним позовом звернулася не посадова особа центрального органу виконавчої влади, а Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (яке не є посадовою особою центрального органу виконавчої влади), що є порушенням ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України. При цьому, матеріали справи не містять документів, які б надавали право Головному управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області від імені посадової особа центрального органу виконавчої влади звертатися до суду з зазначеним позовом.

Колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області має правові підстави щодо здійснення відповідних дій для реалізації своїх повноважень (проводити перевірки, складати акти, приписи та ін.), натомість звернення до суду з зазначеним позовам має лише посадова особа центрального органу виконавчої влади.

На думку колегії суддів апеляційної інстанції дана норма запроваджена в законодавстві України з метою зменшення адміністративного тиску на підприємців шляхом запровадження обмежень втручання суб'єктів владних повноважень у господарську діяльність суб'єктів господарювання та усунення зловживань суб'єктами владних повноважень своїми правами на місцях.

На думку колегії суддів апеляційної інстанції виявлені порушення можуть створювати небезпеку для життя і здоров'я людей та можуть призвести до значних матеріальних збитків, натомість, повну оцінку цим обставинам можна надати лише при зверненні до суду з даним позовом особи, яка визначена законодавством.

Слід зазначити, що часткове виконання вимог припису ГУ ДСНС стосовно усунення виявлених порушень не може бути підставою для не застосування заходів реагування, які є предметом цього спору, оскільки суду необхідно перевірити обґрунтованість вимог позивача з огляду на всі виявлені позивачем порушення і встановлені факти не додержання законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, які підтверджені документально. Натомість, дане питання можливо вирішити в разі звернення до суду з відповідним позовом особи, яка визначена законодавством. Також, слід зазначити, що процесуальним законом не передбачена можливість залучення у справу (заміна) на стадії апеляційного провадження, осіб, які можуть бути залучені (замінені) в суді першої інстанції (ст. 52 КАС України).

Отже, суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального та допустив порушення норм процесуального права до встановлених у справі обставин, що має наслідком скасування постанови суду першої інстанції.

Керуючись п. 3 ч.1. ст. 198, ст. 202, 205, 207 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної організації "Комбінат "Зірка" - задовольнити.

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області - задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 22 листопада 2013 року у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Державної організації "Комбінат "Зірка" про застосування заходів реагування - скасувати.

В задоволенні позову відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів відповідно до ст. 212 та ч. 5 ст. 254 КАС України.

Головуючий: Ю.В. Дурасова

Суддя: Л.П. Туркіна

Суддя: А.О. Коршун