Ухвала суду № 54052464, 25.11.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"25" листопада 2015 р. м. Київ К/800/37018/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Калашнікової О.В.,

Конюшка К.В.,

при секретарі: Зубенка Д.В.,

за участю представників сторін: третьої особи: Матіяш С.К., позивачів: ОСОБА_3, ОСОБА_4, розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-будівельна компанія "Агропромінвест" на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 до Петриківської районної державної адміністрації, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю "Виробничо-будівельна компанія "Агропромінвест", про скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 звернулись до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Петриківської районної державної адміністрації, третя особа: товариство з обмеженою відповідальністю «Виробничо-будівельна компанія «Агропромінвест» про скасування розпорядження голови Петриківської районної державної адміністрації Столбченко А.А. від 11.09.2014 р. №Р-472/0/343-14 «Про затвердження детального плану території частини Шульгівської сільської ради Петриківського району».

Позовні вимоги мотивовано протиправністю оскаржуваного розпорядження, яким затверджено детальний план території частини Шульгівської сільської ради та заплановано будівництво товариством з обмеженою відповідальністю «Виробничо-будівельна компанія «Агропромінвест» звірівницької ферми по розведенню норки, як такого, що прийнято без урахування інтересів територіальної громади, а також із порушенням режиму цільового призначення земельної ділянки.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2014 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2015 року постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2014 року скасовано; прийнято нову, якою позов задоволено: скасовано розпорядження голови Петриківської районної державної адміністрації Столбченка А.А. від 11 вересня 2014 року №Р-472/0/343-14 «Про затвердження детального плану території частини Шульгівської сільської ради Петриківського району».

У поданій касаційній скарзі товариство з обмеженою відповідальністю "Виробничо-будівельна компанія "Агропромінвест" із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просило скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 11.09.2014 головою Петриківської районної державної адміністрації Столбченко А.А. винесено розпорядження №Р-472/0/343-14 «Про затвердження детального плану території частини Шульгівської сільської ради Петриківського району», відповідно до якого: затверджено детальний план території частини Шульгівської сільської ради Петриківського району; доручено сектору містобудування та архітектури райдержадміністрації оприлюднити це розпорядження протягом 5 днів з дня його затвердження на веб-сайті Петриківської районної державної адміністрації - http://petrikiv-m.dp.gov.ua; передати затверджений Детальний план території частини Шульгівської сільської ради Петриківського району на зберігання у сектор містобудування та архітектури райдержадміністрації, як невід'ємну частину містобудівної документації Петриківського району.

Оскаржуваним розпорядженням заплановано будівництво товариством «ВБК «Агропромінвест» на території частини Шульгівської сільської ради Петриківського району звірівницької ферми по розведенню норки - промислового об'єкту, будівництво якого на цих територіях, за посиланням позивачів, неможливе, оскільки ці території відносяться до територій природоохоронного фонду Дніпропетровської області і ці території включені до територій створення Орільського національного природного парку.

Вказуючи на те, що прийняття оскарженого розпорядження призвело до порушення прав, свобод та інтересів всіх громадян, що проживають безпосередньо поблизу запланованого спірним Детальним планом будівництва звіроферми, позивачі звернулись до суду із вказаним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з правомірності розпорядження від 11.09.2014 №Р-472/0/343-14 як такого, що прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений законами України, із дотриманням процедури врахування інтересів територіальної громади, із врахуванням того факту, що заплановані до будівництва землі, не відносяться до земель, зарезервованих під створення відповідного парку.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з недотримання відповідачем при прийнятті оскаржуваного розпорядження встановлених Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555, вимог щодо необхідності зазначення у повідомленні про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості строків, у які мають бути подані пропозиції та зауваження.

Також, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення відповідачем вимог п. 7 п.п. 11-21 Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.06.2011 №771, оскільки рішення про погодження проекту «Детальний план території частини Шульгівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області» стосувалося об'єкту підвищеної екологічної небезпеки та дана документація підлягала екологічній експертизі.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується із позицією суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову та вказує на помилкове скасування законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.

Як вбачається із позовної заяви, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 звернулись до суду як фізичні особи та вказують на порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення їх прав та інтересів як членів територіальної громади, що полягає у неврахуванні думки громадськості у процесі прийняття рішення.

Відповідно до частини першої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

За змістом частини третьої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов'язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно з частинами п'ятою, шостою статті 21 зазначеного Закону оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.

Пунктами 7, 8 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555, встановлено, що пропозиції до проектів містобудівної документації мають право подавати:

1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні;

2) юридичні особи, об'єкти нерухомого майна яких розташовані на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні;

3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розроблено проект містобудівної документації, та на суміжних з нею територіях;

4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію;

5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.

Пропозиції, подані особами, не визначеними пунктом 7 цього Порядку, або подані після встановленого органом місцевого самоврядування строку, залишаються без розгляду.

Відповідно до частини шостої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Згідно з частиною восьмою статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія. Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).

Частиною дев'ятою статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що громадські слухання містобудівної документації на місцевому рівні відбуваються шляхом, зокрема, оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, надання особам, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій; безпосереднє подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворення погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.

Так, колегія суддів зазначає, що врахування громадських інтересів при під час розроблення проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку у відповідача відсутній обов'язок з їх розгляду та, відповідно, врахування.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що оприлюднення оголошення про громадське обговорення Детального плану було здійснено в газеті «Петриківські вісті» двічі.

Перша публікація (оголошення) про оприлюднення проекту «Детального плану території частини Шульгівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області» була здійснена у номері №27 (1088) від 11 липня 2014 року, та була наступного змісту: «Петриківська райдержадміністрація Дніпропетровської області повідомляє про оприлюднення проекту «Детальний план території частини Шульгівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області» розробленого на підставі рішення Петриківської районної ради від 03 лютого 2014 року №277-33/VI з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних осіб, їх об'єднань. Проект буде оприлюднений на офіційному сайті: info@petrrada.dp/ua та інформаційному стенді райдержадміністрації. Зауваження та пропозиції до проекту приймаються в письмовому або електронному вигляді протягом одного календарного місяця з дня його публікації за адресою: 51800, Дніпропетровська область, Петриківський район, смт. Петриківка, вул. Леніна, 69 (тел. 2-27-55, факс (05634) 2-77-88).»

Друга публікація (оголошення) про оприлюднення проекту «Детального плану територій частини Шульгівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області» була здійснена у номері №29 (1090) від 25 липня 2014 року, та мала такий зміст: «Повідомлення про оприлюднення» Шульгівська сільська рада Петриківського району Дніпропетровської області повідомляє про оприлюднення проекту «Детальний план території частини Шульгівської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області» розробленого на підставі рішення Петриківської районної ради від 03 лютого 2014 року №277-33/VI з метою проведення громадських слухань та одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Проект буде оприлюднений на інформаційному стенді Шульгівської сільської ради. Зауваження та пропозиції до проекту «Детальний план території частини Шульгівської сільської ради» приймаються в письмовому або електронному вигляді за адресою: 51810, дніпропетровська область, Петриківський район, с. Шульгівка, вул. Комсомольська, 102 (приймальня: тел.. (05634) 2-71-25).».

Судом першої інстанції встановлено, що протягом строку, визначеного в повідомленні, до відповідача пропозицій до детального плану, у тому числі від позивачів, не надходило.

За вказаних обставин, колегія суддів вказує на необґрунтованість позиції суду апеляційної інстанції щодо відсутності факту проведення громадських слухань та, відповідно, погоджується із висновками суду першої інстанції щодо відсутності факту порушення прав та інтересів позивачів як членів територіальної громади.

Одночасно з викладеним, колегія суддів вказує на необґрунтованість доводів позивачів щодо наявності підстав для скасування оскаржуваного розпорядження з тих мотивів, що при його прийнятті не дотримано порядок зміни цільового призначення земельної ділянки та не враховано низку вимог природоохоронного законодавства.

Так, відповідно до статті 20 Земельного кодексу України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Колегія суддів зауважує, що оскаржуваним рішенням земельна ділянка третій особі у власність чи у користування не надавалась.

Так, відповідно до частини четвертої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території визначає, зокрема, принципи планувально-просторової організації забудови; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування тощо.

За вказаних обставин, оскарження спірного розпорядження з мотивів можливого порушення вимог законодавства при виділенні земельної ділянки третій особі є передчасним.

Одночасно з викладеним, колегія суддів також зауважує, що відповідно до частини дев'ятої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території не підлягає експертизі.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з частиною першою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

З урахуванням викладеного, виходячи з обставин, встановлених судами попередніх інстанцій на підставі доказів, досліджених під час судового розгляду справи, з огляду на відсутність факту порушення з боку відповідача законних прав та інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин при прийнятті оскаржуваного рішення, колегія суддів погоджується із позицією суду першої інстанції щодо відсутності підстав для вжиття заходів судового захисту таких прав та інтересів шляхом скасування розпорядження голови Петриківської районної державної адміністрації Столбченко А.А. від 11.09.2014 р. №Р-472/0/343-14 «Про затвердження детального плану території частини Шульгівської сільської ради Петриківського району».

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, у зв'язку з чим вказує на помилковість скасування судом апеляційної інстанції законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції.

Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Враховуючи наведене, керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 226, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-будівельна компанія "Агропромінвест" задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2015 року скасувати, а постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2014 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: