Ухвала суду № 53819684, 19.11.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" листопада 2015 р. м. Київ К/800/26656/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Цуркана М.І. (головуючий), Єрьоміна А.В., Кравцова О.В.,секретар судового засідання - Коцюрба В.М.,

за участю: представника ПОГ «Добробут» - Брилькова О.М.,

представника прокуратури - Чубенка В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом П'ятихатської районної державної адміністрації Дніпропетровської області до Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області, треті особи: Державне підприємство «Навчально-дослідне господарство «Самарський» Дніпропетровського державного аграрного університету», Підприємство об'єднання громадян «Добробут» Дніпропетровської обласної громадської організації «Управління соціального захисту ветеранів та інвалідів МВС України», про визнання дій протиправними та встановлення наявності компетенції, що переглядається за касаційною скаргою Прокуратури Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2015 року,

у с т а н о в и л а :

У липні 2013 року П'ятихатська районна державна адміністрація Дніпропетровської області (далі - П'ятихатська РДА) звернулася до суду з позовом до Державної інспекції сільського господарства в Дніпропетровській області (далі - Інспекція), треті особи: ДП «Навчально-дослідне господарство «Самарський» Дніпропетровського державного аграрного університету» (далі - Підприємство «Самарський»), Підприємство об'єднання громадян «Добробут» Дніпропетровської обласної громадської організації «Управління соціального захисту ветеранів та інвалідів МВС України» (далі - Підприємство «Добробут»), про визнання дій протиправними та встановлення наявності компетенції.

Зазначали, що Інспекцією проведено перевірку з питання дотримання П'ятихатською РДА вимог земельного законодавства при вилученні з постійного користування Підприємства «Самарський» земельної ділянки на території Вишнівської селищної ради П'ятихатського району Дніпропетровської області.

Посилаючись на протиправність дій Інспекції при проведенні перевірки та безпідставність її висновків, просили: визнати протиправними дії посадових осіб Інспекції щодо організації та проведення перевірки; визнати протиправними дії посадових осіб Інспекції в частині висновку про порушення П'ятихатською РДА норм частини сьомої статті 122, статті 150 Земельного кодексу України при прийнятті розпорядження від 5 грудня 2012 року № 648-р «Про припинення Підприємству «Самарський» права постійного користування земельною ділянкою», викладеного в Акті перевірки від 7 лютого 2013 року; визнати протиправними дії посадових осіб Інспекції при складанні висновків про невідповідність нормам земельного законодавства проектів землеустрою щодо відведення в постійне користування Підприємству «Добробут» земельних ділянок сільськогосподарського призначення із земель запасу державної власності, загальною площею 968,4518 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (далі - проекти землеустрою); визнати наявність у П'ятихатської РДА компетенції (повноважень) на прийняття розпоряджень від 5 грудня 2012 року № 648-р-12 «Про припинення Підприємству «Самарський», від 11 грудня 2012 року № 653-р-12 «Про надання дозволу Підприємству «Добробут» на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель запасу сільськогосподарського призначення в постійне користування для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Вишнівської селищної ради», від 21 грудня 2012 року за №№ 698-р-12, 699-р-12, 700-р-12, 701-р-12, 702-р-12, 703-р-12, 704-р-12, 705-р-12, 706-р-12, 707-р-12, 708-р-12, 709-р-12, 710-р-12, 711-р-12, 712-р-12, 713-р-12, 714-р-12, 715-р-12, 716-р-12, 717-р-12, 718-р-12, 719-р-12, 720-р-12, 721-р-12, 722-р-12, 723-р-12, 724-р-12, 725-р-12, 726-р-12, 727-р-12, 728-р-12, 729-р-12, 730-р-12, 731-р-12, 732-р-12, 733-р-12, 734-р-12, 735-р-12 «Про затвердження проектів землеустрою та надання земельних ділянок в постійне користування Підприємству «Добробут» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» (далі - розпорядження П'ятихатської РДА), і визнати вказані розпорядження такими, що відповідають вимогам нормативно-правових актів.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2015 року, позов задоволено.

У касаційній скарзі Прокуратура Дніпропетровської області, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати, а в задоволенні позову відмовити.

Заслухавши доповідача, пояснення представника третьої особи та представника прокуратури, здійснивши перевірку матеріалів справи та доводів касаційної скарги, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню.

Судами встановлено, що на виконання вимоги Прокуратури Дніпропетровської області посадовими особами Інспекції проведено перевірку з питання дотримання П'ятихатською РДА вимог земельного законодавства при вилученні з постійного користування Підприємства «Самарський» земельної ділянки на території Вишнівської селищної ради П'ятихатського району Дніпропетровської області, за результатами якої складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 7 лютого 2013 року (далі - Акт).

Перевірка проведена на підставі землевпорядної документації, наданої Прокуратурою Дніпропетровської області, а в Акті зазначено про: порушення П'ятихатською РДА частини сьомої статті 122, статті 150 Земельного кодексу України при прийнятті розпорядження від 5 грудня 2012 року № 648-р, яким припинено право постійного користування Підприємства «Самарський» земельною ділянкою, загальною площею 1000,2152 га, та віднесено її до земель запасу; невідповідність нормам земельного законодавства проектів землеустрою, розроблених на підставі розпоряджень Дніпропетровської РДА.

Задовольнивши позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що перевірка проведена з порушенням вимог чинного законодавства, а висновки, відображені в Акті, - помилкові.

Колегія суддів вважає такі висновки судів передчасними.

Щодо протиправності дій посадових осіб Інспекції при здійсненні організації та проведенні перевірки, то відповідно до пункту 3.2 Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затвердженого наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12 грудня 2003 року № 312 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 грудня 2003 року за № 1223/8544; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок), у разі неможливості своєчасного повідомлення юридичних і фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежені строки на її проведення тощо), вона проводиться без попереднього їх повідомлення, незалежно від кількості раніше проведених перевірок, зокрема, у разі отримання доручення від органів прокуратури.

Пунктом 4.2 Порядку встановлено, що при проведенні перевірки державний інспектор: установлює особу, яка є власником земельної ділянки чи землекористувачем; при встановленні факту зміни власника чи користувача об'єкта нерухомості уживає заходів для з'ясування особи фактичного власника чи користувача; установлює правомірність використання земельних ділянок іншими землекористувачами, яким вони не надані у власність чи користування; перевіряє наявність документів, що посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою; перевіряє дотримання режиму використання земельної ділянки відповідно до цільового призначення; уточнює відповідність місця розташування та меж земельної ділянки, мір ліній, визначених у документах, які посвідчують право користування земельною ділянкою, фактичним мірам ліній на місцевості.

За приписами положень статті 1 та частини першої статті 19 Закону України від 5 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1789-XII) прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 20 Закону № 1789-XII, при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності.

Відповідно до положень статті 15-2 Земельного кодексу України, статті 6 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV), до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі належать: здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Статтею 9 Закону № 963-IV встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону № 963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

З урахуванням наведених вимог законодавства, суди помилково не дослідили і дали належної правової оцінки вимозі заступника прокурора Дніпропетровської області від 31 січня 2013 року № 05/3-102 вих 13, на підставі якої проведена перевірка.

Щодо тверджень про протиправність дій Інспекції в частині складання висновків про порушення П'ятихатською РДА норм земельного законодавства, наведених в Акті.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 цього ж Кодексу справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з частиною другою статі 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

З викладеного вбачається, що адміністративним є спір про оскарження дій особи, які вона вчиняє в якості суб'єкта владних повноважень на виконання владних управлінських функцій.

З аналізу Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 (далі - Положення), вбачається, що при обстеженні земельної ділянки та складанні акту, Інспекція реалізує державну політику у сферах здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, тому виступає у відповідних правовідносинах як суб'єкт владних повноважень. Таким чином, цей спір є адміністративним.

Водночас, при його вирішенні необхідно встановити, чи порушено оскаржуваними діями права, свободи та інтереси позивача.

Судами не взято до уваги, що за своєю суттю позивач заперечує зміст акту, який не є обов'язковим для виконання та не тягне за собою настання юридичних наслідків.

Такі висновки кореспондуються зі змістом Земельного Кодексу України, Закону № 963-IV та згаданого Положення.

Щодо встановлення наявності у П'ятихатської РДА компетенції (повноважень) на прийняття розпоряджень на розроблення проектів землеустрою та визнання вказаних розпоряджень такими, що відповідають вимогам діючого законодавства, суди не врахували, що повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин чітко визначені статтею 17 Земельного кодексу України.

Під час вивчення землевпорядної документації, в рамках перевірки, що здійснювалась Прокуратурою Дніпропетровської області, Інспекція не приймала рішень та не вживала дій, якими б втручалася у компетенцію П'ятихатської РДА, також не ставилась під сумнів наявність повноважень щодо розпорядження землями.

При цьому правовідносини, що склалися між позивачем та відповідачем стосуються сфери земельних відносин, а саме здійснення Інспекцією повноважень щодо державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог земельного законодавства, та дотримання земельного законодавства П'ятихатською РДА при здійсненні своїх повноважень щодо розпорядження землями державної власності.

Інспекцією, у випадку який розглядається, не порушувались права та інтереси П'ятихатської РДА на реалізацію компетенції, встановленої Земельним кодексом України та Законом України «Про місцеві державні адміністрації», а тому і спір з приводу реалізації ними, як суб'єктами владних повноважень, компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень - відсутній.

Крім того, Інспекція не входить до переліку органів, наділених повноваженнями вирішувати питання щодо скасування розпоряджень місцевих державних адміністрацій.

Вказані обставини залишені судами поза увагою, що дає підстави стверджувати про невідповідність рішень судів вимогам законності та обґрунтованості, які встановлені статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України, а отже є підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд у відповідності до вимог частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України.

На підставі викладеного, керуючись статтями 221, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Прокуратури Дніпропетровської області задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2013 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2015 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді М.І.Цуркан

А.В.Єрьомін

О.В.Кравцов