Ухвала суду № 53644968, 10.11.2015, Львівський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2015 р. № 876/9703/14 Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гінди О.М.

суддів: Качмара В.Я., Ніколіна В.В.

за участю секретаря судових засідань: Волошин М.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2014 року у справі за адміністративним позовом прокурора Кам'янка-Бузького району Львівської області до Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області про зобов'язання до вчинення дій, -

встановив:

02.07.2014 Прокурор Кам'янка-Бузького району Львівської області звернувся в суд із адміністративним позовом до Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області у якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просить зобов'язати відповідача вирішити питання про внесення змін в рішення ХХХХV сесії VI скликання Кам'янка-Бузької міської ради № 11 від 14.02.2014 «Про міський бюджет на 2014 рік» та приведення у відповідність до вимог чинного законодавства «Положення про преміювання працівників апарату Кам'янка-Бузької міської ради, надання надбавок за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи і матеріальної допомоги на оздоровлення та допомоги на вирішення соціально-побутових питань», затверджене рішенням сесії міської ради від 14.02.2014 № 7 (далі - Положення).

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що за наслідками проведеної прокуратурою перевірки в порядку нагляду за дотриманням і застосуванням законів встановлено, що сесією Кам'янка-Бузької міської ради прийнято рішення № 11 від 14.02.2014 «Про міський бюджет на 2014 рік», згідно якого всупереч п. 4 ст. 77 Бюджетного кодексу України міською радою при незабезпеченості фондом оплати праці дошкільних установ, у загальному фонді затверджено виплати необов'язкового характеру працівникам апарату Кам'янка-Бузької міської ради на загальну суму 659 тис. грн. Відповідачем на утримання дошкільних установ не спрямовано жодних коштів, в той же час як видатки на утримання апарату управління до контрольної цифри 335,6 тис. грн збільшено на 1123 тис. грн. Зазначив, що у зв'язку із цим, відповідачем прийнято рішення № 7 від 14.02.2014, яким затверджено Положення, що суперечить вимогам чинного законодавства.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 16.09.2014 позов задоволено повністю.

Із цією постановою суду першої інстанції не погодився відповідач та оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає, що така прийнята з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи та з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому просить її скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.

В обґрунтування апеляційних вимог апелянт посилається на те, що відповідно до ст.ст. 20, 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватись лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органів місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Втручання державних органів у процес складення, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами. Відповідно до п. 1 Постанови КМ України від 09.03.2006 № 268 «Про впорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» (далі - Постанова № 268) умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування, виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідних категорій і схем посадових окладів згідно із додатками до цієї постанови. Пунктом 2 цієї Постанови надано право керівникам здійснювати преміювання працівників відповідно, а конкретні умови, порядок та розміри визначаються у положенні про преміювання відповідного органу. Як вказує апелянт, Кам'янка-Бузькою міською радою правомірно у відповідності до Постанови № 268 своїм рішенням від 14.02.2014 № 7 затверджено Положення. При цьому, як вважає апелянт, міська рада не вийшла за межі вимог Постанови № 268 надавши право міському голові визначати розміри премій і надбавок, оскільки за собою вона залишила право прийняття рішень про їх затвердження.

Особи, які беруть участь у справі в судове засідання не прибули, хоча належним чином повідомлені про його дату, час та місце, а тому у відповідності до ч. 1 ст. 41 та ч. 4 ст. 196 КАС України, апеляційний розгляд справи здійснено у їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив матеріали справи та обговорив підстави і межі апеляційних вимог, вважає, що апеляційна скарга задоволеною бути не може.

Судом першої інстанції встановлено, що 45 сесією 6 скликання Кам'янка-Бузької міської ради прийнято рішення від 14.02.2015 № 11 «Про міський бюджет на 2014 рік» (а.с. 10-11).

На підставі вказаного рішення, міською радою рішенням від 14.02.2014 № 7 затверджено Положення (а.с. 14-15).

Прокуратурою Кам'янка-Бузького району на підставі постанови № 9 від 06.05.2014 (а.с.8 ) проведено перевірку в порядку нагляду за дотриманням і застосуванням законів та встановлено, що прийнявши рішення від 14.02.2014 №№ 7, 11, Кам'янка-Бузька міська рада вийшла за межі наданих законом повноважень та порушила вимоги п. 3 ст. 77 Бюджетного кодексу України, ст. 26 Закону № 280/97-ВР, Постанови № 268.

З огляду на викладене, 16.05.2014 Прокурором Кам'янка-Бузького району внесено подання за № 17-03-11/301вих-14 з вимогою:

- привести у відповідність до норм бюджетного законодавства рішення № 11 від 14.02.2014 шляхом внесення до нього відповідних змін в частині повного забезпечення в першочерговому порядку потребу у коштах на оплату праці працівників бюджетних установ, зокрема, дошкільних навчальних закладів;

- привести у відповідність до вимог чинного законодавства Положення, яке затверджене рішенням сесії Кам'янка-Бузької міської ради № 7 від 14.02.2014.

Листом міського голови О.Омелян від 10.06.2014 № 539/02-20 поінформовано прокуратуру Кам'янка-Бузького району про те, що рішенням Кам'янка-Бузької міської ради від 03.06.2014 № 2 було відхилене подання прокуратури Кам'янка-Бузького району від 16.05.2014.

Керуючись вимогами ч. 5 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор звернувся з позовом до суду.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що позов належить задовольнити, оскільки всупереч п. 4 ст. 77 Бюджетного кодексу України, Кам'янка-Бузькою міською радою при незабезпеченості фондом оплати праці дошкільних установ, у загальному фонді затверджено виплати необов'язкового характеру працівникам апарату Кам'янка-Бузької міської ради на загальну суму 659 тис. грн. При цьому, рішенням сесії Кам'янка-Бузької міської ради № 7 від 14.02.2014 затверджено Положення, виходячи з якого преміювання міського голови та його заступника здійснюється на підставі розпоряджень міського голови, що суперечить п. 6 Постанови № 268 де передбачено, що рішення про виплати передбачені цією постановою для міського голови та його заступників приймається відповідною радою.

З такими висновками суду першої інстанції погоджується і суд апеляційної інстанції, з огляду на таке.

Відповідно до п. 9 Перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Згідно ч. 3 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII (в редакції чинній на час виникнення спірних відносин, далі - Закон № 1789-XI) при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право вносити подання, у встановленому законом порядку ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення та починати досудове розслідування; звертатися до суду в передбачених законом випадках.

Частиною 3 ст. 23 Закону № 1789-XI визначено, що відповідний прокурор має бути повідомлений про результати розгляду подання та вжиті заходи у визначений ним строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10 днів.

Відповідно до вимог ч. 5 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Згідно ч. 5 ст. 61 Закону № 280/97-ВР втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

Отже, частина 5 статті 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не встановлює абсолютну заборону втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів, оскільки таке втручання дозволено у випадках передбачених законом.

З огляду на те, що на час виникнення спірних відносин, на органи прокуратури покладено функцію з нагляду за додержанням і застосуванням законів, а за наслідками проведеної позивачем перевірки встановлено порушення норм бюджетного законодавства, безпідставним є посилання апелянта на неприпустимість втручання органів прокуратури у бюджетний процес.

Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст.ст. 10, 25 Закону № 280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Статтею 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Згідно з п. 23 ст. 26 цього ж Закону, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

Так, відповідно до п. 4 ст. 77 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI (зі змінами та доповненнями), Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, селищні, сільські ради при затвердженні відповідних бюджетів враховують у першочерговому порядку потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ відповідно до встановлених законодавством України умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати; на проведення розрахунків за електричну та теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв'язку, які споживаються бюджетними установами. Ліміти споживання енергоносіїв у натуральних показниках для кожної бюджетної установи встановлюються виходячи з обсягів відповідних бюджетних асигнувань.

Пунктом 28 Постанови КМ України «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» від 28 лютого 2002 року № 228 зазначено, що розпорядники свої витрати приводять у відповідність з бюджетними асигнуваннями та іншими показниками, що доведені лімітними довідками. Для цього чисельність працівників установи, що пропонується до затвердження за штатним розписом, повинна бути приведена у відповідність з визначеним фондом оплати праці, а інші витрати - у відповідність з іншими встановленими асигнуваннями таким чином, щоб забезпечити виконання покладених на установу функцій.

Відповідно до ст. 51 Бюджетного кодексу України, керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

Як вбачається із листа управління фінансів Кам'янка-Бузької районної державної адміністрації від 14.04.2014 № 272 (а.с. 12-13), який адресований Прокурору Кам'янка-Бузького району, проведеною перевіркою (експертизою) рішення Кам'янка-Бузької міської ради № 7 від 14.02.2014 установлено, що всупереч п. 4 ст. 77 Бюджетного кодексу України, Кам'янка-Бузькою міською радою при незабезпеченості фондом оплати праці дошкільних установ, у загальному фонді затверджено виплати необов'язкового характеру працівникам апарату Кам'янка-Бузької міської ради на загальну суму 659 тис. грн.

Також встановлено, що відповідачем на утримання дошкільних установ не спрямовано жодних коштів, в той же час як видатки на утримання апарату управління до контрольної цифри 335,6 тис. грн. збільшено на 1123 тис. грн.

При цьому, рішенням сесії Кам'янка-Бузької міської ради № 7 від 14.02.2014 затверджено Положення про преміювання працівників апарату Кам'янка-Бузької міської ради, надання надбавок за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи і матеріальної допомоги на оздоровлення та допомоги на вирішення соціально-побутових умов.

Пунктами 2.1, 2.2, 3.1 цього Положення визначено, що розмір надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, а також премії міському голові та його заступникам визначає сам міський голова своїм розпорядженням, яке обов'язково затверджується на черговій сесії міської ради.

Проте, вказані положення не відповідають законодавчим вимогам, оскільки відповідно до п. 20 ч. 4 ст. 20 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень. Однак, визначення розміру надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, а також премії міському голові та його заступникам не віднесені до повноважень міського голови, оскільки згідно п. 6 Постанови № 268 рішення про зазначені виплати приймається відповідною радою.

Отже, міська рада закріпивши у своєму Положенні норму щодо винесення міським головою розпорядження з питань, які не віднесені до його відання, допустила порушення Закону № 280/97-ВР та Постанови № 268.

Суд апеляційної інстанції не приймає до уваги посилання апелянта на те, що розпорядження міського голови з цих питань в подальшому підлягають обов'язковому затвердженню на черговій сесії міської ради, оскільки таке формулювання норми призводить до порушень законодавства, що підтверджується тим, що преміювання міського голови Кам'янка-Бузької міської ради та його заступника за січень та лютий 2014 року було здійснено на підставі розпоряджень міського голови відповідно від 27.01.2014 № 8 та від 25.02.2014 № 14, які сесією міської ради затверджені лише за січень - 28.02.2014, а за лютий - 25.03.2014. Отже, фактично преміювання міського голови здійснюється на підставі розпорядження міського голови, що суперечить вимогам Постанови № 268.

Крім цього, суд апеляційної інстанції зазначає, що згідно пп. 2 п. 2 Постанови № 268, відповідному органу надано право затверджувати положення про конкретні умови, порядок та розміри преміювання працівників. Проте, вказана Постанова не передбачає права на затвердження положення щодо виплати надбавок за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, а також матеріальних допомог на оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань.

Безпідставним є посилання апелянта на те, що відповідно до ст. 33 Закону України «Про державну службу» виплата премій, надбавок за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, матеріальних допомог для вирішення соціально-побутових питань мають обов'язковий характер, оскільки виходячи з положень частин 6, 7 цієї статті та Постанови № 268, ці виплати здійснюються з урахуванням особистого вкладу працівника в загальні результати роботи, в межах передбачених на це коштів у кошторисі відповідного органу та економії коштів на оплату праці.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що Кам'янка-Бузькою міською радою при прийнятті рішень від 14 лютого 2014 № 7 та № 11 не враховано вимоги згаданих вище законодавчих норм, а відтак і положень ч. 3 ст. 2 КАС України.

З огляду на викладене, суд першої інстанції обґрунтовано задовольнив позовні вимоги, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому підстави для його скасування відсутні.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд -

ухвалив:

апеляційну скаргу Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області - залишити без задоволення, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2014 року у справі № 813/4631/14 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення.

На ухвалу протягом двадцяти днів, з дня складення її у повному обсязі, може бути подана касаційна скарга безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: О.М. Гінда

Судді: В.Я. Качмар

В.В. Ніколін

Ухвала у повному обсязі складена та підписана 13.11.2015.