Ухвала суду № 53438913, 11.11.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

У Х В А Л А

11 листопада 2015 року м. Київ К/800/712/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Сороки М.О.,Смоковича М.І.,Голяшкіна О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Кримської республіканської установи «Територіальне медичне об'єднання «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» (далі - КРУ «ТМО «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф») до прокуратури Київського району міста Сімферополя, Державної фінансової інспекції в АР Крим, третя особа - прокуратура АР Крим про визнання протиправними дій, за касаційною скаргою прокуратури Київського району міста Сімферополя на постанову Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 4 грудня 2013 року, -

в с т а н о в и в:

У серпні 2013 року КРУ «ТМО «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» звернулась до суду з позовом, у якому просила:

- визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції в АР Крим при проведенні перевірки з 20.06.2013 по 21.06.2013, результати якої відображено у довідці участі в організованій прокуратурою АР Крим перевірці з питань дотримання законодавства у сфері державних закупівель в КРУ «Територіальний центр екстреної медичної допомоги служби медицини катастроф» з 01.01.2012 по 31.12.2012 від 21.06.2013, які полягають: в безпідставному проведенні позапланової ревізії в період з 20.06.2013 по 21.06.2013 та в зазначенні у довідці висновків стосовно незабезпечення рівних умов для всіх учасників об'єктивного та чесного вибору переможця торгів, що призвело до придбання товару «Автомобілі швидкої медичної допомоги типу «В» по завищеній ціні, а також щодо недотримання принципів максимальної економії, відкритості, прозорості на всіх стадіях закупівель, недискримінації учасників, принципів об'єктивної та неупередженої оцінки пропозицій конкурсних торгів;

- заборонити прокуратурі Київського району міста Сімферополя використовувати інформацію, відображену Державною фінансовою інспекцією в АР Крим в довідці участі в організованій прокуратурою АР Крим перевірці з питань дотримання законодавства у сфері державних закупівель в КРУ «Територіальний центр екстреної медичної допомоги служби медицини катастроф» за період з 01.01.2012 по 31.12.2012 від 21.06.2013, у тому числі в ході кримінального провадження.

Постановою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 3 березня 2013 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 4 грудня 2013 року постанову суду першої інстанції скасовано. Прийнято нову постанову про часткове задоволення позову. Визнано протиправними дії Державної фінансової інспекції в АР Крим при проведенні перевірки КРУ «ТМО «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» з 20.06.2013 по 21.06.2013, результати якої відображено у довідці участі в організованій прокуратурою АР Крим перевірці з питань дотримання законодавства у сфері державних закупівель в КРУ «Територіальний центр екстреної медичної допомоги служби медицини катастроф» з 01.01.2012 по 31.12.2012 від 21.06.2013, які полягають: в безпідставному проведенні позапланової ревізії в період з 20.06.2013 по 21.06.2013 та зазначенні у довідці участі в організованій прокуратурою АР Крим перевірці з питань дотримання законодавства у сфері державних закупівель в КРУ «Територіальний центр екстреної медичної допомоги служби медицини катастроф» з 01.01.2012 по 31.12.2012 від 21.06.2013 висновків стосовно незабезпечення КРУ «Територіальний центр екстреної медичної допомоги служби медицини катастроф» рівних умов для всіх учасників об'єктивного та чесного вибору переможця торгів, що призвело до придбання товару «Автомобілі швидкої медичної допомоги типу «В» по завищеній ціні, а також щодо недотримання КРУ «Територіальний центр екстреної медичної допомоги служби медицини катастроф» принципів максимальної економії, відкритості, прозорості на всіх стадіях закупівель, недискримінації учасників, принципів об'єктивної та неупередженої оцінки пропозицій конкурсних торгів.

У касаційній скарзі прокуратура Київського району міста Сімферополя, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції. Вказує, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм Закону України «Про основні засади здійснення фінансового контролю в України» та Постанови Кабінету Міністрів України № 550 від 20.04.2006.

У запереченні на касаційну скаргу КРУ «ТМО «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф», посилаючись на законність постанови суду апеляційної інстанції, просить залишити її без змін.

З`ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів приходить до висновку про відмову у задоволенні касаційної скарги з таких підстав.

Встановлено, що відповідно до п. 2.4 плану роботи прокуратури АРК на І півріччя 2013 року прокуратурою АРК прийнято постанову № 36 від 22.02.2013 про проведення перевірки в порядку прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері державних закупівель в КРУ «ТМО «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф».

19.06.2013 прокуратура АРК звернулася до Державної фінансової інспекції в АР Крим з листом, в якому просила виділити спеціаліста для участі в перевірці позивача. Вказувало, що спеціалістом підлягають перевірці питання додержання зазначеною установою законодавств при здійснення державної закупівлі автомобілів швидкою медичної допомоги, за результатами якої необхідно надати ґрунтовну довідку.

21.06.2013 на виконання постанови прокуратури АР Крим начальником відділу інспектування у сфері матеріального виробництва та фінансових послуг прийнято участь в організованій перевірці з дотримання законодавства у сфері державних закупівель в КРУ «ТМО «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» щодо придбання товару «Автомобілі швидкої медичної допомоги типу «В», з оснащенням для транспортування хворих та медичним устаткуванням» за період з 01.01.2012 по 31.12.2012, за результатами якої складено довідку участі в організованій прокуратурою АР Крим перевірці питань з дотримання законодавства у сфері держаних закупівель в КРУ «ТМО «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» за період з 01.01.2012 по 31.12.2012.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з необґрунтованості позову, оскільки оскаржуваними діями відповідачів права, свободи та інтереси КРУ «ТМО «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» порушено не було.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволені позову, апеляційний суд виходив з наступного.

Контроль за дотриманням законодавства замовниками у сфері закупівель здійснюється відповідно до вимог Закону України від 1 червня 2010 року № 2289-VI «Про здійснення державних закупівель» (далі - Закон № 2289-VI), чинного на час виникнення спору, яким встановлені правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти.

Відповідно до пункту 2 розділу XI «Прикінцеві положення» Закону № 2289-VI до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом закони та інші нормативно-правові акти застосовуються у частині, що не суперечить цьому Закону.

Так, відповідно до статті 7 Закону № 2289-VI, державне регулювання та контроль у сфері закупівель здійснюють Уповноважений орган та інші органи відповідно до їх компетенції.

Органи, які уповноважені на здійснення контролю у сфері закупівель, не мають права втручатися у проведення процедур закупівель.

Відповідно до частини п'ятої вказаної статті Закону № 2289-VI, рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері статистики, здійснюють контроль у сфері державних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.

Пунктом 1 Положення «Про Державну фінансову інспекцію України», затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 встановлено, що Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пункту 6 Положення, Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, здійснювати державний фінансовий контроль шляхом проведення:

- інспектування у формі планових та позапланових ревізій певного комплексу чи окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій, визначених у підпункті 1 пункту 4 цього Положення;

- державного фінансового аудиту;

- перевірки державних закупівель.

Порядок здійснення Держфінінспекцією України фінансового контролю (шляхом перевірки державних закупівель) також регламентовано Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», у редакції на час виникнення спору, (далі - Закон № 2939-XII).

Так, відповідно до статті 2 цього Закону, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550 (зі змінами та доповненнями) (далі - Порядок), визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.

Відповідно до пункту 2 Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктом 4 Порядку встановлено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та цього Порядку.

Крім того, нормами статті 11 Закону № 2939-XII визначено, що позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин, зокрема, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, державної податкової служби, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю; у разі, коли вищестоящий орган державного фінансового контролю в порядку контролю за достовірністю висновків нижчестоящого органу державного фінансового контролю здійснив перевірку актів ревізії, складених нижчестоящим органом державного фінансового контролю, та виявив їх невідповідність вимогам законів. Позапланова виїзна ревізія в цьому випадку може ініціюватися вищестоящим органом державного фінансового контролю лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу державного фінансового контролю, які проводили планову або позапланову виїзну ревізію зазначеної підконтрольної установи, розпочато службове розслідування або у випадку повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

Орган державного фінансового контролю, прокурор або слідчий, який ініціює проведення позапланової виїзної ревізії, подає до суду письмове обґрунтування підстав такої ревізії та дати її початку і закінчення, документи, які відповідно до частин п'ятої і сьомої цієї статті свідчать про виникнення підстав для проведення такої ревізії, а також на вимогу суду - інші відомості.

Таким чином, позапланова виїзна ревізія може здійснюватися за наявності підстав для її проведення лише на підставі рішення суду.

Статтею 11 Закону № 2939-XII визначено, що посадові особи органу державного фінансового контролю вправі приступити до проведення ревізії за наявності підстав для їх проведення, визначених цим та іншими законами України, та за умови надання посадовим особам підконтрольних установ, інших суб'єктів господарської діяльності під розписку:

1) направлення на ревізію, в якому зазначаються дата його видачі, назва органу державного фінансового контролю, мета, вид, підстави, дата її початку та дата закінчення ревізії, посади, звання та прізвища посадових осіб органу державного фінансового контролю, які проводитимуть ревізію. Направлення на ревізію є дійсним за умови наявності підпису керівника органу державного фінансового контролю, скріпленого печаткою органу державного фінансового контролю;

2) копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової виїзної ревізії, в якому зазначаються підстави проведення такої ревізії, дата її початку та дата закінчення, а у разі проведення ревізії щодо суб'єктів господарської діяльності, не віднесених цим Законом до підконтрольних установ, - також номер кримінального провадження, орган, що здійснює досудове розслідування, дата та підстави повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

Ненадання цих документів посадовим особам підконтрольних установ та інших суб'єктів господарської діяльності або їх надання з порушенням вимог, встановлених частиною чотирнадцятою цієї статті, є підставою для недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії.

Пунктом 12 Порядку встановлено, що перед початком ревізії посадові особи контролюючого органу та залучені спеціалісти повинні під розписку на примірнику контролюючого органу видати керівнику об'єкта контролю чи його заступнику направлення та копію рішення суду (у разі проведення позапланової виїзної ревізії за рішенням суду).

Відповідно до пункту 27 Порядку за зверненням правоохоронного органу контролюючі органи в межах своєї компетенції проводять планові та позапланові виїзні ревізії за місцезнаходженням об'єкта контролю.

У разі ненадання правоохоронним органом рішення суду про проведення позапланової виїзної ревізії, але за наявності у зверненні правоохоронного органу фактів, що свідчать про порушення вимог законів, контроль за дотриманням яких віднесено до компетенції контролюючого органу, можливе включення ревізії об'єкта контролю до плану контрольно-ревізійної роботи контролюючого органу на наступний плановий період за умови, що така установа не ревізувалася контролюючими органами у плановому порядку протягом поточного календарного року.

Рішення щодо включення ревізії об'єкта контролю за зверненням правоохоронного органу до плану контрольно-ревізійної роботи приймається керівником Держфінінспекції, її територіального органу в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

З урахуванням викладеного, інші форми проведення контрольних заходів Порядком № 550 не передбачено.

Згідно з пунктом 29 Порядку позапланова виїзна ревізія об'єкта контролю за зверненням правоохоронного органу проводиться у разі надання ним:

- клопотання слідчого або прокурора про призначення позапланової виїзної ревізії та ухвали суду про дозвіл на її проведення, в якому зазначаються підстави проведення, дати її початку та закінчення, а також номер кримінального провадження, орган, що здійснює досудове розслідування, дата та підстави повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення (для ревізії суб'єкта господарської діяльності, не віднесеного Законом до підконтрольних установ);

- постанови слідчого або прокурора про призначення позапланової виїзної ревізії, винесеної після повідомлення посадовій особі підконтрольної установи, що ревізується, про підозру у вчиненні нею кримінального правопорушення;

- інформації про факти, що свідчать про порушення об'єктом контролю - підконтрольною установою законів, та рішення суду про дозвіл на проведення ревізії, в якому зазначаються підстави проведення, дати початку та закінчення. У разі надходження зазначеної інформації без рішення суду Держфінінспекція, її територіальний орган в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі протягом 7 робочих днів самостійно подає до суду письмове обґрунтування підстав такої ревізії із зазначенням дати початку та закінчення. Про відмову суду у видачі дозволу на проведення позапланової виїзної ревізії об'єкта контролю невідкладно інформується відповідний правоохоронний орган.

У разі надходження зазначеної інформації без рішення суду Держфінінспекція протягом 7 робочих днів самостійно подає до суду письмове обґрунтування підстав такої ревізії із зазначенням дати початку та закінчення. Про відмову суду у видачі дозволу на проведення позапланової виїзної ревізії об'єкта контролю невідкладно інформується відповідний правоохоронний орган. При цьому звернення правоохоронного органу, що не відповідає вимогам, визначеним у пунктах 28 і 29 цього Порядку, підлягає поверненню протягом 10 робочих днів правоохоронному органу для уточнення.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держфінінспекцією проведено ревізію без дотримання вимог діючого законодавства.

Так, при проведенні ревізії, наказ та відповідне рішення суду посадовим особам позивача не було вручено, відомості про наявність рішення суду для проведення позапланової ревізії, яку фактично було проведено відповідачем, у довідці відсутні.

Враховуючи викладене, суди прийшли до висновку, що відповідач не мав права приступати до проведення ревізії та проводити перевірку позивача, у зв'язку з чим дії Державної фінансової інспекції в АР Крим в частині проведення перевірки є необґрунтованими та протиправними.

З вказаним висновком погоджується колегія суддів Вищого адміністративного суду України і доводи касаційної скарги його не спростовують.

Відповідно до частини 1 статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст. ст. 220, 222, 223, 224, 230, 231 КАС України, суд, -

ухвалив:

Касаційну скаргу прокуратури Київського району міста Сімферополя залишити без задоволення, а постанову Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 4 грудня 2013 року без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених ст.ст. 235-244-2 КАС України.

Судді: