Ухвала суду № 53160652, 29.10.2015, Вінницький апеляційний адміністративний суд

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 143/1106/15-а

Головуючий у 1-й інстанції: Бойко А.В.

Суддя-доповідач: Мельник-Томенко Ж. М.

29 жовтня 2015 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мельник-Томенко Ж. М.

суддів: Ватаманюка Р.В. Сторчака В. Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на ухвалу Погребищенського районного суду Вінницької області від 14 серпня 2015 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Довгалівської сільської ради, сільського голови с. Довгалівка Томчука Олександра Максимович про визнання неправомірним та скасування рішення сільської ради, визнання дій сільського голови Томчука О.М. неправомірними, зобов'язання відшкодувати завдану шкоду,

В С Т А Н О В И В :

У серпні 2015 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Довгалівської сільської ради, сільського голови с. Довгалівка Томчука Олександра Максимовича про визнання неправомірними дій сільського голови та скасування рішення сільської ради.

Ухвалою Погребищенського районного суду Вінницької області від 14.08.2015 року відмовлено у відкритті провадження у справі.

Не погодившись з прийнятим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції під час прийняття оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права.

Сторони в судове засідання не з'явились, про дату, час та місце розгляду справ були повідомлені завчасно та належним чином.

Відповідачі надіслали заперечення в яких просили ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.

Враховуючи те, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ст. 197 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, ухвала суду першої інстанції - скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі суд першої інстанції послався на постанову Верховного Суду України, в якій зазначено, що у разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до матеріалів справи, позивач звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив, зокрема визнати неправомірними дії Довгалівського сільського голови Томчука О.М. щодо безпідставного винесення на сесію Довгалівської сільської ради питання про розірвання в односторонньому порядку договорів оренди землі укладених 27.01.2009 року між Довгалівською сільською радою (орендодавець) та ОСОБА_2 (орендар); визнати неправомірними дії Довгалівського сільського голови Томчука О.М. щодо введення в оману депутатів Довгалівської сільської ради під час розгляду 10.06.2015 року на сесії ради питання про розірвання в односторонньому порядку договорів оренди землі укладених 27.01.2009 року між Довгалівською сільською радою (орендодавець) та ОСОБА_2 (орендар); визнати незаконним та скасувати рішення Довгалівської сільської ради №214 від 10.06.2015 року про розірвання в односторонньому порядку договорів оренди землі укладених 27.01.2009 року між Довгалівською сільською радою (орендодавець) та ОСОБА_2 (орендар) та зареєстрованих відповідно до вимог чинного земельного законодавства України у Вінницькій регіональній філії Центру Державного земельного кадастру під НОМЕР_1, НОМЕР_2, НОМЕР_3 19.04.2010 року.

Так, частиною 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до ч. 2 вказаної статті до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Статтею 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму ( стаття 17 КАС України).

Відповідно до п.12 Постанови пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 з аналізу норм ст. 26 Закону № 280/97-ВР, ст. 6 Закону України від 09.04.1999 № 586-ХІV ч. 1 ст. 116 ЗК України випливає, що управління та розпорядження державним і комунальним майном є організаційно - правовою діяльністю суб'єктів владних повноважень - органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюють її шляхом прийняття актів з дотриманням встановленої процедури.

В силу ст. ст. 13, 14 Конституції України, ст. ст. 177, 181, 324, глави 30 ЦК України, ст. 148 ГК України власниками землі є держава, Автономна Республіка Крим та територіальні громади. Конституційний Суд України в Рішенні від 01.04.2010 № 10-рн/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що органи місцевого самоврядування у земельних відносинах з громадянами та юридичними особами, в тому числі щодо вирішення питань розпорядження, передачі у власність, у користування земельних ділянок, а також їх вилучення, виступають виключно як суб'єкти владних повноважень.

Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією (ст. 13 Конституції України).

Відповідно до п. 1 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 21.05.1997 № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 9 ЗК України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Так, відповідно до поданої позовної заяви позивач просить визнати неправомірними дії Довгалівського сільського голови Томчука О.М. щодо безпідставного винесення на сесію Довгалівської сільської ради питання про розірвання в односторонньому порядку договорів оренди землі укладених 27.01.2009 року між Довгалівською сільською радою (орендодавець) та ОСОБА_2 (орендар); визнати неправомірними дії Довгалівського сільського голови Томчука О.М. щодо введення в оману депутатів Довгалівської сільської ради під час розгляду 10.06.2015 року на сесії ради питання про розірвання в односторонньому порядку договорів оренди землі укладених 27.01.2009 року між Довгалівською сільською радою (орендодавець) та ОСОБА_2 (орендар); визнати незаконним та скасувати рішення Довгалівської сільської ради №214 від 10.06.2015 року про розірвання в односторонньому порядку договорів оренди землі укладених 27.01.2009 року між Довгалівською сільською радою (орендодавець) та ОСОБА_2 (орендар) та зареєстрованих відповідно до вимог чинного земельного законодавства України у Вінницькій регіональній філії Центру Державного земельного кадастру під НОМЕР_1, НОМЕР_2, НОМЕР_3 19.04.2010 року. В спірних правовідносинах відповідачі виступають як суб'єкти владних повноважень, реалізовуючи в односторонньому порядку право вирішення питання щодо розірвання договору.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, їх характеру та правового статусу учасників, колегія суддів вважає, що вказаний спір є публічно-правовим та має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Водночас, слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11.11.2014 у справі №21-493а14 та від 09.12.2014 у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Колегія суддів апеляційного суду, керуючись ч. 1 ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до ч. 4 ст. 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому ст. 152 ЗК України з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами ч. 2 ст. 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції ст. 16 ЦК України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Положеннями ст. ст. 118, 123, 124 ЗК України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, ч. 1 ст. 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів апеляційного суду України у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" ст. 12 ЗК України та п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що вказаний спір є публічно-правовим та виник в результаті реалізації органом державної влади управлінських функцій у сфері управління та розпоряджання державним майном, а тому повинен вирішуватись в порядку адміністративного судочинства.

Разом з тим, варто зазначити, що частину позовних вимог становлять вимоги про визнання неправомірними дій сільського голови щодо безпосереднього винесення на сесію питання, а також його дії щодо введення в оману депутатів сільради, які з врахуванням положень ст.ст. 2, 17, 18 КАС України повинні розглядатись місцевим загальним судом в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушив норми процесуального та матеріального права, у зв'язку з чим, апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню.

Враховуючи наведене, ухвала Погребищенського районного суду Вінницької області прийнята передчасно, з порушенням норм процесуального права та підлягає скасуванню.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.199 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду.

Згідно п. 4 ч.1 ст. 204 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 197, 199, 204, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.

Ухвалу Погребищенського районного суду Вінницької області від 14 серпня 2015 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Довгалівської сільської ради, сільського голови с. Довгалівка Томчука Олександра Максимович про визнання неправомірним та скасування рішення сільської ради, визнання дій сільського голови Томчука О.М. неправомірними, зобов'язання відшкодувати завдану шкоду скасувати.

Справу направити до Погребищенського районного суду Вінницької області для продовження розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту постановлення та оскарженню не підлягає.

Головуючий Мельник-Томенко Ж. М.

Судді Ватаманюк Р.В.

Сторчак В. Ю.