Ухвала суду № 52817823, 16.10.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

м. Київ

О К Р Е М А Д У М К А

16 жовтня 2015 року К/800/19498/15

судді Розваляєвої Т. С. у справі за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 до Кабінету Міністрів України, треті особи - Міністерство фінансів України, Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, ОСОБА_17 про визнання протиправною та скасування постанови,

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 жовтня 2015 року залишені без задоволення касаційні скарги Міністерства фінансів України, Кабінету Міністрів України та ОСОБА_17 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2015 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 до Кабінету Міністрів України, треті особи - Міністерство фінансів України, Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, ОСОБА_17 про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України.

Отже, суд касаційної інстанції прийшов до таких же висновків, як і суди першої та апеляційної інстанцій, а саме: про незаконність пункту 2 Тимчасового порядку фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2014 р. N 595 «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей».

Не погоджуючись з наслідками розгляду справи в касаційному порядку, на підставі частини 3 статті 25 Кодексу адміністративного судочинства України вважаю необхідним висловити свою окрему думку.

Так, вислухавши суддю-відповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи касаційної скарги, вважаю, що скарги підлягали частковому задоволенню, а саме: шляхом скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції на підставі частини 2 статті 227 КАС України, тобто в зв'язку з порушенням норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Особливістю даної справи є те, що вона розглянута в порядку статті 171 КАС України.

Спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності віднесено до компетенції адміністративних судів (п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України), а стаття 171 КАС України закріплює особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів. Право на таке оскарження мають особи, щодо яких застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (ч. 2 ст. 171 КАС України). Отже, коло осіб, які вправі звернутися з позовом у розглядуваних справах, є вужчим, ніж коло осіб, що окреслено в ч. 1 ст. 6 - особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Проте, згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.

Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що обов'язковою умовою визнання акта недійсним є порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі, а також невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Тобто, відсутність порушеного права, встановленого при розгляді справи по суті, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові, навіть якщо цей акт прийнятий з порушенням закону.

Вважаю, що з приводу цього питання має місце неповнота в розгляді справи судами першої та апеляційної інстанцій.

В пункті 2 Тимчасового порядку фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей, який визнаний судами незаконним і скасований, передбачено, що у населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження (далі - тимчасово неконтрольована територія), видатки з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування здійснюються лише після повернення згаданої території під контроль органів державної влади.

В постанові суду першої інстанції щодо порушених прав позивачів цією нормою зазначено: «позивачі вважають, що вказаним нормативно-правовим актом порушуються їх права на соціальне (пенсійне) забезпечення, у зв'язку з чим просять суд задовольнити їх позовні вимоги повністю», «як встановлено судом, з матеріалів справи та пояснень представників сторін, позивачі перебувають у зоні проведення антитерористичної операції на території Луганської та Донецької області».

Суд апеляційної інстанції з цього питання зазначив: «позивачі перебувають у зоні проведення антитерористичної операції на території Луганської та Донецької області».

Між тим конкретних обставин судами не викладено. Саме існування нормативно-правового акту не порушує права особи.

Суди першої та апеляційної інстанцій при розгляді справи не встановили правовідносин, а також фактів порушення прав позивачів застосуванням цієї постанови.

Лише уявлення особи про порушене право не є підставою для скасування нормативно-правового акту, навіть якщо він його і стосується або може бути застосований в подальшому.

Розглядаючи справу, суди першої та апеляційної інстанцій навіть не визначилися, до якої категорії населення, яких стосуються зазначені в пункті 2 виплати, відносяться позивачі, чи застосовані взагалі до них такі обмеження, якими доказами це підтверджується.

Також судами не зазначено, чи визначив спірний акт можливість і шлях поновлення порушеного права. Наявність визначеного нормативно-правовим актом механізму поновлення порушеного права свідчить про те, що державний орган при виданні акту визначив сферу своїх позитивних зобов'язань.

Саме такий механізм передбачений пунктом 8 Тимчасового порядку, яким встановлено, що особам, які переміщені на контрольовану територію та взяті на облік відповідно до Порядку оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України, району проведення антитерористичної операції чи населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 р. № 509, пенсії та інші соціальні виплати з бюджетів усіх рівнів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування виплачуються за заявами таких осіб до органів (установ), які здійснюють такі виплати.

В своїх рішеннях суди першої та апеляційної інстанції не обґрунтовано, поверхово, без оцінки загальної направленості пунктів 2 та 8 дійшли висновку про їх не пов'язаність, що також привело до неповноти при розгляді справи.

З врахуванням даного механізму поновлення виплат, навіть при встановленні того, що позивачі відносяться до категорії таких осіб, суд при розгляді справи повинен був вияснити, чи була можливість у них використати цей механізм, чи використали вони його або причини неможливості такого використання.

Тільки після цього можна визначитися, чи порушені права позивачів, і що є підставою цього порушення: спірний нормативно-правовий акт або дії чи бездіяльність органів чи посадових осіб, які також можуть бути оскаржені до адміністративного суду за правилами статті 171 КАС України відповідно до положень частини 12 цієї статті.

Таким чином, судами розглянуто справу на припущеннях, що виконання положення постанови призвело до порушень конституційних прав позивачів на рівність перед законом та достатній життєвий рівень, що є порушенням ст. 11 КАС України.

Крім того, судами з тексту п. 2 Тимчасового положення зроблено висновок про порушення цим пунктом положень частини 2 статті 22 Конституції України.

Частиною 2 статті 22 Конституції України визначено, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

З цього питання Конституційний Суд України в своїх ухвалах № 63-у/2008 від 25 грудня 2008 року, № 33-у/2015 від 01 вересня 2015 року зазначив, що перевірці на відповідність вказаним положенням Основного Закону України підлягають лише закони, а не акти Кабінету Міністрів.

До того ж перевірка конституційності постанов КМУ не відноситься до компетенції адміністративних судів.

Вважаю, що тільки за умови встановлення судами всіх обставин справи, в першу чергу, в розрізі об'єктивного і повного встановлення порушення прав позивачів, можна дійти обґрунтованого висновку про правомірність або неправомірність спірного акта.

На підставі викладеного, вважаю, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій в даній справі підлягали скасуванню з направленням її на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки вирішення питання порушеного права, яке ними не досліджено, є встановленням нових фактичних обставин у справі, на що відповідно до частини 1 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції повноважень не має.

Суддя Вищого адміністративного

суду України Розваляєва Т. С.