Ухвала суду № 52817518, 16.10.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

м. Київ

О К Р Е М А Д У М К А

16 жовтня 2015 року К/800/19418/15

судді Вищого адміністративного суду України Цуркана М.І. стосовно ухвали Вищого адміністративного суду України від 16 жовтня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_1 та інших фізичних осіб до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Міністерство фінансів України, Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, ОСОБА_2, про визнання протиправною та скасування постанови

Кабінету Міністрів України

16 жовтня 2015 року м. Київ

Відповідно до частини третьої статті 25 Кодексу адміністративного судочинства України вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно рішення Вищого адміністративного суду України від 16 жовтня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_1 та інших фізичних осіб до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Міністерство фінансів України, Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, ОСОБА_2, про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2014 р. № 595 «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей».

Обставини справи

ОСОБА_1 та інші фізичні особи оскаржили до суду постанову Кабміну від 7 листопада 2014 р. № 595 «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей» (далі - Постанова Кабміну). Посилаючись на те, що оскаржуваний нормативно-правовий акт суперечить Конституції та законам України, протиправно позбавляє позивачів пенсійних та інших соціальних виплат просили скасувати Постанову, визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України стосовно їхнього соціального забезпечення протягом липня - грудня 2014 року з покладенням на відповідача обов'язку виплатити належні кошти.

Судові рішення

Постановою від 11 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 2 квітня 2015 року, Окружний адміністративний суд міста Києва позов задоволено частково. Визнав незаконним та нечинним з моменту прийняття пункт 2 Тимчасового порядку фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2014 року № 595 (далі - Порядок). У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Переглянувши згадану адміністративну справу в касаційному порядку, суд погодився з висновками судів попередній інстанцій.

Обґрунтування окремої думки

Залишивши без змін судові рішення, касаційний суд зазначив, що вони ухвалені на підставі всебічно досліджених обставинах справи, за належної юридичної кваліфікації установленого, з правильним застосуванням норм матеріального та процесуального права.

На моє переконання, такий висновок є помилковим.

Предметом оскарження є законність постанови Кабміну та Порядку затвердженого цією Постановою, тобто нормативно-правових актів вищого органу виконавчої влади.

Особливості провадження у подібних справах визначені статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України. За змістом частини другої цієї норми право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Як вбачається зі змісту п. 1 Постанови Кабміну, Уряд затвердив Порядок у п. 1 якого зазначено, що ним визначається процедура фінансування бюджетних установ, надання фінансової підтримки підприємствам і організаціям, здійснення соціальних виплат населенню Донецької та Луганської областей.

Згідно з п. 2 Порядку ( у редакції на час його видання) у населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, видатки з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування здійснюються лише після повернення згаданої території під контроль органів державної влади.

Аналіз наведених норм дає підстави стверджувати, що йдеться про видатки принаймні трьох різних бюджетів.

За таких обставин суд повинні були встановити, учасниками яких бюджетних відносин є позивачі, оскільки їхнє право оскаржувати нормативно-правовий акт обмежується тією сферою, у якій вони є або можуть бути учасниками.

Суди першої та апеляційної інстанцій, а потім і касаційний суд обмежилися у рішеннях узагальненою вказівкою на те, що оскаржувані акти порушили права позивачів на пенсійне та соціальне забезпечення. Сприйнявши таке твердження за обґрунтоване можна погодитися, що йдеться лише про видатки, спрямовані на пенсійне та соціальне забезпечення. У той же час Постанова Кабміну та Порядок визначають процедуру фінансування бюджетних установ, окремих підприємств і організацій, яка пов'язана не тільки і не виключно із соціальними виплатами.

Залишивши без змін рішення попередніх інстанцій про скасування п. 2 Порядку у повному обсязі касаційний суд, на мою думку, безпідставно визнав за позивачами право на оскарження нормативно-правового акта стосовно відносин, у яких вони не були і не могли бути учасниками.

Щодо висновків про порушення Кабінетом Міністрів України прав позивачів на соціальне та пенсійне забезпечення, то варто зазначити таке.

Твердження про відсутність компетенції Уряду обмежувати чи скасовувати виплату пенсій і соціальних виплат, визначених законом, заперечень не викликає. Водночас не можна погодитися з висновком судів про тотожність понять «обмеження», «скасування», «припинення» виплат, як вони вжиті у законах України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», «Про соціальний захист дітей війни», із визначенням процедури здійснення соціальних виплат населенню Донецької та Луганської областей в умовах втрати контролю держави над окремими територіями.

Буквальне тлумачення змісту, визнаного нечинним п. 2 Порядку, означає: констатацію факту втрати контролю органів державної влади над певною територією; наявність об'єктивних перешкод виконання взятого державою обов'язку здійснення соціальних виплат у звичний спосіб; безумовне відновлення попереднього становища після повернення контролю над відповідними територіями.

Зазначене у поєднанні з правилами п. 8 Порядку стосовно пенсій та інших соціальних виплат переміщеним особам дає підстави стверджувати, що Уряд не перебирав на себе повноваження законотворця, не обмежував, не скасовував і не припиняв суб'єктивних прав позивачів щодо соціальних виплат, а в умовах проведення антитерористичної операції, шляхом зміни процедури фінансування бюджетних установ, виконував покладений на нього конституційний обов'язок щодо забезпечення фінансової політики та соціального захисту населення (ст. 116 Конституції України).

За змістом частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно - правових відносин від порушень з боку органів державної влади. Загальні способи захисту порушеного права наведені в частині другій статті 162 КАС України, а спеціальні (стосовно оскаржуваних нормативно-правових актів) у частинах восьмій і дев'ятій статті 171 КАС України.

Вважаю, що належним є такий спосіб захисту, який максимально відновлює попереднє правове становище особи та, в ідеалі, повністю розв'язує правовий конфлікт.

Однак за умови подальшого законодавчого врегулювання порядку виконання державного та місцевого бюджетів на території проведення антитерористичної операції (Закон України від 28.12.2014 р. № 79 -УІІІ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин») часткове скасування оскаржуваної Постанови Кабміну не розв'язує, а посилює конфлікт, оскільки породжує ілюзію про можливість збереження попереднього порядку виплат пенсій (допомог) особам, які перебувають на тимчасово неконтрольованих територіях.

Викладене в сукупності створювало підґрунтя для висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

М. Цуркан