Ухвала суду № 52817482, 16.10.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

м. Київ

О К Р Е М А Д У М К А

16 жовтня 2015 року К/800/19418/15

судді Вищого адміністративного суду України Конюшка К.В. стосовно рішення Вищого адміністративного суду України у справі № 826/18826/14

(№№ К/800/19498/15, К/800/19418/15)

У грудні 2014 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 звернулись до суду з адміністративним позовом, у якому просили:

скасувати, визнати протиправною та такою, що є геноцидом власного народу постанову Кабінету Міністрів України від 07.11.2014 № 595 «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей» (далі - Постанова № 595);

визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України при вирішенні питання про забезпечення позивачів соціальними виплатами та пенсіями за період липень-грудень 2014 року;

зобов'язати Кабінет Міністрів України забезпечити перерахування заборгованості по пенсіях та соціальних виплатах за липень-грудень 2014 року.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 2 квітня 2015 року, позов задоволено частково. Визнано незаконним та нечинним з моменту прийняття пункт 2 Тимчасового порядку фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2014 року № 595. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16.10.2015 №№ К/800/19498/15, К/800/19418/15 за касаційними скаргами Міністерства фінансів України, Кабінету Міністрів України та ОСОБА_17 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 2 квітня 2015 року у справі № 826/18826/14 за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 до Кабінету Міністрів України, треті особи - Міністерство фінансів України, Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, ОСОБА_17 про визнання протиправною та скасування постанови касаційні скарги Міністерства фінансів України, Кабінету Міністрів України та ОСОБА_17 залишено без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

На підставі частини третьої статті 25 Кодексу адміністративного судочинства України вважаю за доцільне висловити окрему думку.

У цьому випадку, залишаючи вказані касаційні скарги без задоволення, суд касаційної інстанції погодився з такими висновками судів попередніх інстанцій.

У порушення статей 8, 19, 21, 22, 24, 46, 64, 92 Конституції України пунктом 2 спірної Постанови № 595 Кабінет Міністрів України фактично зупинив видатки з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Вказані видатки з бюджету не здійснюються.

В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Проте, на час прийняття Постанови № 595 воєнний або надзвичайний стан у державі був відсутній. Водночас, вкказана Постанова № 595 не є законом, а тому не може змінювати в бік звуження права громадян, які встановлено нормативно-правовими актами вищої юридичної сили. Проте, пункт 2 Тимчасового порядку незаконно обмежує права громадян України у сфері пенсійного та соціального забезпечення, які знаходяться в зоні проведення антитерористичної операції.

Згідно з положеннями Закону України «Про боротьбу з тероризмом» Кабінет Міністрів України не наділений правом обмежувати встановлені нормативно-правовими актами вищої юридичної сили права громадян у сфері соціального (пенсійного) забезпечення у районі проведення антитерористичної операції.

Зважаючи на викладене, суди попередніх інстанцій, з якими погодився суд касаційної інстанції, дійшли висновку щодо незаконності пункту 2 Тимчасового порядку та наявності підстав для визнання його нечинним з моменту прийняття.

Вважаю, що вказаний висновок судів є помилковим та передчасним з огляду на таке.

Відповідно до положень статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України, серед іншого, забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Таким чином, Кабінет Міністрів України на законодавчому рівні наділений повноваженнями щодо організації та реалізації державної політики, зокрема у сфері здійснення соціальних виплат населенню України.

Згідно з пунктом 3 Постанови № 595 міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації зобов'язані забезпечити: до 1 грудня 2014 р. переміщення бюджетних установ, підприємств та організацій, що належать до сфери їх управління, з населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження (далі - тимчасово неконтрольована територія), в населені пункти, на території яких органи державної влади здійснюють свої повноваження в повному обсязі; невідкладне інформування Міністерства фінансів про зміну місцезнаходження бюджетних установ, підприємств та організацій, що належать до сфери їх управління, які переміщені з тимчасово неконтрольованої території.

Постановою № 595 затверджено Тимчасовий порядок фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей (далі - Тимчасовий порядок).

Пунктом 2 вказаного Тимчасового порядку передбачено, що у населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, видатки з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування здійснюються лише після повернення згаданої території під контроль органів державної влади.

Водночас у пункті 8 Тимчасового порядку передбачено, що особам, які переміщені на контрольовану територію та взяті на облік відповідно до Порядку оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 року № 509 (Офіційний вісник України, 2014 р., N 81, ст. 2296), пенсії та інші соціальні виплати з бюджетів усіх рівнів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування виплачуються за заявами таких осіб до органів (установ), які здійснюють такі виплати.

Аналіз викладених положень Постанови № 595 дає підстави для висновку, про те, що вказаний нормативно-правовий акт і затверджений ним Тимчасовий порядок жодним чином не скасовують, не обмежують і не звужують закріплені Конституцією України гарантії, права чи свободи позивачів стосовно здійснення соціальних виплат, а лише встановлюють особливий порядок (механізм) реалізації державної політики, зокрема в частині забезпечення здійснення соціальних виплат населенню у населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження.

Крім того, частиною другою статті 14 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» визначено, що у районі проведення антитерористичної операції можуть вводитися тимчасово обмеження прав і свобод громадян.

Отже, тимчасові заходи у зв'язку з проведенням антитерористичної операції на територіях, які тимчасово не контролюються органами державної влади, передбачені положеннями Постанови № 595, спрямовані на впорядкування, організацію та забезпечення фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей. Зазначені тимчасові заходи хоч і створюють додаткові труднощі для певної частини громадян щодо отримання соціальних виплат, але спрямовані на забезпечення реального виконання соціальних та інших виплат взагалі.

Згідно з частиною першою статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Судові акти у цій справі, на мою думку, названим вимогам процесуального закону не відповідають з огляду на таке.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пунктом 6 частини першої статті 3 КАС України установлено, що адміністративний позов - звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах.

За змістом статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.

Так, відповідно до частини другої статті 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Отже, захисту в порядку адміністративного судочинства підлягають лише порушені права та інтереси осіб, а задоволенню ті позовні вимоги, які відновлюють порушені права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Виходячи з викладеного, обов'язковою умовою для задоволення позовних вимог позивачів у цій справі в частині визнання незаконним пункту 2 Тимчасового порядку є участь позивачів у правовідносинах, які вказана оспорювана норма регулює, а також порушення прав саме позивачів цією нормою. Крім того, визнання вказаної норми незаконною та нечинною з моменту прийняття повинно реально відновлювати порушені права позивачів.

Згідно з постановою Правління Національного банку України від 6 серпня 2014 року № 466 банки України призупинили здійснення усіх видів фінансових операцій у населених пунктах, які не контролюються українською владою. Небанківські установи та національний оператор поштового зв'язку, які є платіжними організаціями внутрішньодержавних/міжнародних платіжних систем та/або їх учасниками, призупинили операції з приймання/виплати переказу коштів з/на території, які не контролюються українською владою.

Зважаючи на те, що відповідні державні органи та організації, які забезпечують виконання державної політики у сфері здійснення соціальних виплат на окремих територіях України тимчасово не здійснюють свої повноваження, визнання нечинним з моменту прийняття пункту 2 Тимчасового порядку жодним чином не захистить і не відновить порушеного, на думку позивачів, права щодо отримання соціальних виплат.

Також вважаю за доцільне зазначити про те, що в порушення положень статті 159 КАС України суди під час прийняття рішень у цій справі не обґрунтували доведеність порушення прав саме позивачів у зв'язку з прийняттям оспорюваного пункту 2 Тимчасового порядку. Так, судами попередніх інстанцій з посиланням на належні докази не встановлено, що позивачі у визначеному законодавством порядку (у тому числі встановленому Постановою № 595) вживали заходів, спрямованих на отримання належних їм соціальних виплат, проте саме через положення пункту 2 Тимчасового порядку не змогли отримати соціальні виплати, тобто реалізувати гарантовані Конституцією права.

Таким чином, вважаю, що в цьому випадку, суди дійшли помилкового та передчасного висновку про наявність підстав для визнання незаконним та нечинним з моменту прийняття пункту 2 Тимчасового порядку.

Суддя Вищого адміністративного

суду України К.В. Конюшко

16 жовтня 2015 року