Постанова № 52441591, 07.10.2015, Дніпропетровський окружний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2015 р. Справа № 804/8412/15 Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Судді: ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, секретаря судового засідання:ОСОБА_4, за участю: представника позивача ОСОБА_5,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпропетровську адміністративну справу за адміністративним позовом Громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» до Державної служби геології та надр України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Громадської ради при Державній службі геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобовязання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

09 липня 2015 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» до Державної служби геології та надр України (з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог від 21.08.2015) про:

- визнання протиправною бездіяльності Державної служби геології та надр України щодо прийняття відповідного наказу на підставі протоколу засідання установчих зборів з обрання нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України від 23 січня 2015 року;

- зобовязання Державної служби геології та надр України прийняти відповідний наказ на підставі протоколу установчих зборів від 23 січня 2015 року № 01 в межах та у спосіб, визначених законодавством України;

- визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України від 03.06.2015 № 136 «Щодо затвердження складу ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при Держгеонадрах України».

В обґрунтування позову позивачем зазначено, що 05 грудня 2014 року Державною службою геології та надр України прийнято наказ № 391 «Щодо формування нового складу Громадської ради при Держгеонадрах України», відповідно до якого припинено повноваження Громадської ради при Держгеонадрах України та затверджено склад Ініціативної робочої групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Держгеонадрах України, до складу якої увійшов і позивач. 20 січня 2015 року відбулося перше засідання Ініціативної робочої групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України. 23 січня 2015 року відбулося засідання установчих зборів з обрання нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України, що підтверджується протоколом від 23.01.2015 № 01, згідно якого було вирішено обрати членами новоутвореної Громадської ради при Держгеонадрах України у кількості 24 осіб, у тому числі до членів Громадської ради обрано і позивача. 28 січня 2015 року голова новоутвореної Громадської ради при Державній службі геології та надр України подав протокол засідання установчих зборів до Держгеонадра України та просив т.в.о. голови зазначеної державної служби ОСОБА_6 видати відповідний наказ про затвердження складу Громадської ради, що підтверджується заявою від 28.01.2015. Проте, відповідач не вчинив необхідні дії, а саме: не прийняв відповідний наказ по затвердженню складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України, отже, на думку позивача, допустив протиправну бездіяльність щодо всіх членів утвореної 23 січня 2015 року Громадської ради, в тому числі щодо позивача. Більш того, у період лютий червень 2015 року відповідач в порушення Типового положення про Громадську раду та з перевищенням своїх повноважень без відома членів утвореної 23 січня 2015 року Громадської ради, підписав відповідні накази щодо повторного проведення установчих зборів з формування Громадської ради при Держгеонадрах України (наказ від 09.02.2015 № 13 та наказ від 0306.2015 № 136). Позивач вважає, що наказ щодо повторного проведення установчих зборів з формування Громадської ради при Держгеонадрах України від 03.06.2015 № 136 «Щодо затвердження складу Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при Держгеонадрах України» є протиправним та таким, що підлягає скасуванню судом. Разом з тим, позивач просить суд визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо прийняття відповідного наказу на підставі протоколу засідання установчих зборів з обрання нового скалу Громадської ради при Державній службі геології та надр України від 23 січня 2015 року та зобовязати відповідача прийняти відповідний наказ на підставі протоколу установчих зборів від 23 січня 2015 року № 01 в межах та у спосіб, визначених законодавством України.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28.07.2015 відкрито провадження по адміністративній справі № 804/8412/15 та призначено її до розгляду в судовому засіданні на 13.08.2015.

Відповідач до суду надав письмові заперечення на адміністративний позов, в яких просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог позивача у повному обсязі. Відповідач зазначив, що на виконання Постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996, наказом Держгеонадр України від 05.12.2014 № 391 «Щодо формування нового складу Громадської ради при Держгеонадрах України» було затверджено склад Ініціативної робочої групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України. 23 січня 2015 року в приміщенні Держгеонадр України відбулося засідання установчих зборів з формування нового складу Громадської ради, за наслідками якого складено протокол від 23 січня 2015 року, яким обрано членами ради представників інститутів громадського суспільства в чисельній кількості 24 особи, в тому числі представника позивача. Розглянувши протокол засідання установчих зборів, який надійшов на розгляд до Держгеонадр України 28.01.2015, були виявлені порушення процедури проведення установчих зборів, визначеної Типовим положенням, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 996. Так, на засіданні установчих зборів були обрані голова та заступники голови Громадської ради, що суперечить пункту 11 Типового положення, оскільки керівні органи Громадської ради обираються не на засіданні установчих зборів, а безпосередньо на засіданні вже створеної Громадської ради. Крім того, у наданому протоколі була невірно зазначена назва інституту громадянського суспільства Всеукраїнської громадської організації «Ноосфера». Встановивши наявні порушення, відповідачем не було затверджено склад Громадської ради, зазначений у протоколі від 23.01.2015 № 01, а тому Громадську раду Державної служби геології та надр України не можна вважати сформованою, як помилково зазначає позивач.

Оскарженим наказом Державної служби геології та надр України від 03.06.2015 № 136 повторно затверджено вже інший склад Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України. 03.08.2015 відбулися установчі збори з формування складу Громадської ради при Держгеонадрах, в ході яких обрано склад Громадської ради при Держгеонадрах України у кількісному складі 32 представників інститутів громадського суспільства. Наказом Державної служби геології та надр України від 03.08.2015 № 224 затверджено склад Громадської ради, визначений у протоколі зборів від 03.08.2015. Позивач не надавав документів для участі в установчих зборах, отже він не скористався своїм правом увійти до складу новосформованої Громадської ради при Держгеонадрах України. Відповідач вказав, що станом на момент розгляду даної справи оскаржуваний наказ вичерпав свою дію та є юридичним фактом, що відбувся і призвів до виникнення певних правових наслідків до створення та затвердження Громадської ради при Держгеонадрах України. За таких обставин, на думку відповідача, позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не можуть призвести до захисту прав позивача, у звязку із чим не підлягають задоволенню.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.09.2015 залучено до участі у справі Громадську раду при Держгеонадрах України у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримала в повному обсязі, просила суд задовольнити адміністративний позов повністю.

Представник відповідача в судове засідання не зявився, про дату, час та місце розгляду справи належним чином повідомлений судом, що підтверджується матеріалами справи. До суду надійшло клопотання відповідача від 07.10.2015 про розгляд справи за відсутності повноважного представника відповідач в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 4 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), у разі неприбуття відповідача, належним чином повідомленого про дату,час та місце судового розгляду, без поважних причин розгляд справи може не відкладатися і справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача в судове засідання не зявився, про дату, час та місце розгляду справи належним чином повідомлений судом, що підтверджується матеріалами справи. До суду надійшло клопотання від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача про розгляд справи за відсутності повноважного представника Громадської ради при Державній службі геології та надр України в порядку письмового провадження. Також, від Громадської ради при Держгеонадрах України надійшли письмові заперечення на адміністративний позов, в яких третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача просила суд відмовити в задоволенні адміністративного позову в повному обсязі.

Суд, дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення позивача, зясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується адміністративний позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду і вирішення справи по суті, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування норм матеріального та процесуального права, вважає позовні вимоги такими, що не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до змін, внесених Постановою Кабінету Міністрів України № 688 від 26.11.2014 до Постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», припинено повноваження громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях, утворених до 22 лютого 2014 року.

Центральним органам виконавчої влади було доручено вжити заходів щодо формування нового складу громадських рад відповідно до Типового положення про Громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації.

На виконання вищезазначених норм чинного законодавства, наказом Державної служби геології та надр України від 05.12.2014 № 391 «Щодо формування нового складу Громадської ради при Держгеонадрах України» припинено повноваження Громадської ради при Держгеонадрах України», затверджено склад Ініціативної робочої групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України, який було розміщено на офіційному веб - сайті зазначеного органу.

23 січня 2015 року відбулося засідання установчих зборів з формування нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України (далі Держгеонадра України), на яких було обрано членів ради, серед яких і представник позивача. Результати засідання оформлені протоколом від 23.01.2015 № 01.

Судом встановлено, що при розгляді вказаного протоколу засідання установчих зборів від 23.01.2015 № 01, відповідач виявив порушення процедури проведення установчих зборів, визначеної Типовим положенням про Громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 (далі - Типове положення).

Так, відповідач вказав про те, що обрання керівних органів Громадської ради при Державній службі геології та надр України можливе лише після затвердження її складу у встановленому порядку органом, при якому така рада створюється на її першому засіданні. Отже, обрання голови та заступників голови Громадської ради суперечить п. 11 Типового положення.

У відповідності до вказаного пункту Типового положення громадську раду очолює голова, який обирається з числа членів ради на її першому засіданні шляхом рейтингового голосування.

Голова громадської ради має заступників, які обираються з числа членів ради шляхом рейтингового голосування. Головою громадської ради не може бути обрано посадову або службову особу органу державної влади. Повноваження голови громадської ради можуть бути припинені за рішенням громадської ради у разі припинення його членства у раді, а також виникнення підстав, передбачених Положенням про громадську раду.

В той же час, пунктом 8 Типового положення передбачено, що під час проведення установчих зборів з числа їх учасників обирається голова зборів, секретар, лічильна комісія, заслуховується інформація про результати діяльності громадської ради, що діяла при органі виконавчої влади до проведення установчих зборів, якщо така була утворена. Протокол установчих зборів, відомості про склад громадської ради орган оприлюднює на своєму офіційному веб - сайті та в інший прийнятний спосіб.

Пунктом 9 Типового положення (в редакції, що діяла до 12.05.2015) визначено, що орган затверджує склад громадської ради на підставі протоколу установчих зборів.

Суд зазначає, що правова конструкція наведеної норми не закріплює імперативного припису органові, при якому громадська рада формується, затвердити такий протокол, відтак надає певну волю для прийняття або не прийняття відповідного рішення.

Отже, відповідач, виявивши порушення процедури при проведенні установчих зборів в межах адміністративного розсуду не затвердив протокол від 23.01.2015 № 01, яким оформлений хід засідання установчих зборів Громадської ради при Держгеонадрах України, проведених з порушенням процедури, визначеної Типовим положенням.

Таким чином, суд дійшов висновку про відсутність в даному випадку бездіяльності з боку Державної служби геології та надр України щодо прийняття відповідного наказу на підставі протоколу засідання установчих зборів з обрання нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України від 23.01.2015, що також вказує і на відсутність підстав для зобовязання Державної служби геології та надр України прийняти відповідний наказ на підставі протоколу установчих зборів від 23 січня 2015 року № 01 в межах та у спосіб визначених законодавством України.

Суд зазначає, що не вправі своєю компетенцією підміняти компетенцію центрального органу виконавчої влади щодо прийняття наказу про затвердження складу громадської ради при такому органі, оскільки це є дискреційні повноваження останнього.

У відповідності по п. 10.3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 7 від 20.05.2013 «Про судове рішення в адміністративній справі», у разі визнання судом неправомірними дій чи бездіяльності відповідача суд може зобов'язати його вчинити чи утриматися від вчинення певних дій у спосіб, визначений чинним законодавством, яким може бути захищено/відновлено порушене право. Суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача прийняти рішення певного змісту, за винятком випадків, коли суб'єкт владних повноважень під час адміністративних процедур відповідно до закону приймає рішення на основі адміністративного розсуду.

Таким чином, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України.

За таких обставин, позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Державної служби геології та надр України щодо прийняття відповідного наказу на підставі протоколу засідання установчих зборів з обрання нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України від 23 січня 2015 року та зобовязання Державної служби геології та надр України прийняти відповідний наказ на підставі протоколу установчих зборів від 23 січня 2015 року № 01 в межах та у спосіб, визначених законодавством України не підлягають задоволенню.

Що стосується позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України від 03.06.2015 № 136 «Щодо затвердження складу ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при Держгеонадрах України», суд зазначає наступне.

Статтею 22 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачено, що для підготовки рекомендацій щодо виконання завдань центрального органу виконавчої влади в центральному органі виконавчої влади може утворюватись колегія як консультативно - дорадчий орган. Періодичність проведення засідань колегії визначається керівником центрального органу виконавчої влади. Рішення колегії оформляється протоколом. Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видання керівником центрального органу виконавчої влади відповідного наказу. Типове положення про колегію центрального органу виконавчої влади затверджується Кабінетом Міністрів України. Для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності у центральному органі виконавчої влади можуть утворюватись інші постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Рішення про утворення чи ліквідацію колегії, інших постійних або тимчасових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів приймає керівник центрального органу виконавчої влади. Кількісний та персональний склад колегії, інших постійних або тимчасових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і положення про них затверджує керівник центрального органу виконавчої влади.

Абзацами 4 та 5 пункту 12 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 № 391/2011 передбачено, що для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності у Держгеонадрах України можуть утворюватися постійні або тимчасові консультативні, дорадчі органи. Рішення про утворення чи ліквідацію колегії, постійних або тимчасових консультативних, дорадчих органів, їх кількісний та персональний склад, положення про них затверджуються Головою Держгеонадр України.

Пунктом 1 Типового положення (у редакції, що була чинна станом на 23.01.2015) визначено, що Громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - Громадська рада) є постійно діючим колегіальним виборним консультативно - дорадчим органом, утвореним для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

Вищенаведені положення визначають статус Громадської ради як консультативно -дорадчого органу при центральному органі виконавчої влади, отже, визначальне рішення при формуванні та затвердженні складу першої приймає саме субєкт владних повноважень, при якому такий орган має функціонувати.

У відповідності до п. 8 Типового положення, для формування складу Громадської ради орган утворює Ініціативну групу з підготовки установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства.

Згідно абз. 2 п. 7 Постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», Міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у мм. Києві та Севастополі державним адміністраціям постановлено вжити заходів до формування нового складу громадських рад відповідно до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого цією постановою.

З огляду на те, що Громадська рада при Держгеонадрах України так і не була сформована, відповідачем прийнято оскаржений наказ від 03.06.2015 № 136 «Щодо затвердження складу Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при Держгеонадрах України».

Згідно абз. 7 п. 8 Типового положення (в чинній редакції) для участі в установчих зборах до ініціативної групи подається заява у довільній формі, підписана уповноваженою особою керівного органу інституту громадянського суспільства.

Як встановлено судом та підтверджується наявними матеріалами справи, оголошення про проведення установчих зборів для формування складу Громадської ради при Держгеонадрах України на виконання оскарженого наказу від 03.06.2015 № 136 було опубліковано на офіційному сайті відповідача. Усі бажаючі мали змогу подати документи та прийняти участь в установчих зборах з формування Громадської ради при Держгеонадрах України 03.08.2015. Проте, позивачем документи не подавалися, вказаний факт останнім не заперечується.

Судом встановлено, що 03.08.2015 відбулися установчі збори з формування складу Громадської ради при Держгеонадрах, в ході яких обрано склад Громадської ради при Держгеонадрах України у кількісному складі 32 представників інститутів громадського суспільства.

Наказом Державної служби геології та надр України від 03.08.2015 № 224 затверджено склад Громадської ради при Державній службі геології та надр України, що визначений у протоколі засідання установчих зборів для формування складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України від 03.08.2015.

Таким чином, оскаржений наказ Державної служби геології та надр України від 03.06.2015 № 136 «Щодо затвердження складу Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при Держгеонадрах України» є реалізованим та вичерпав свою дію, а консультатативно - дорадчий орган при Держеонадрах України - Громадська рада при Державній службі геології та надр України сформований.

Суд критично оцінює доводи позивача щодо встановленої протиправності дій відповідача, з огляду на те, що постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.03.2015, яка залишена без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.05.2015 у справі № 826/3155/15, адміністративний позов задоволено частково та визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 09.02.2015 № 13, оскільки предметом спору у справі № 826/3155/15 був інший акт індивідуальної дії відповідача та досліджувалися інші правовідносини, ніж ті, що становлять предмет у адміністративній справі № 804/8412/15 і дану справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені судом безпосередньо під час її розгляду.

За наведених обставин, суд дійшов висновку про необґрунтованість заявлених позовних вимог, у звязку із чим вони не підлягають задоволенню судом.

Згідно статті 94 КАС України у разі відмови в задоволенні позову судові витрати не присуджуються на користь сторони з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова або службова особа).

Керуючись ст. ст. 2, 8, 10, 11, 69, 71, 86, 158 - 163, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного позову Громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» до Державної служби геології та надр України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Громадської ради при Державній службі геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобовязання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування наказу відмовити повністю.

Постанова суду може бути оскаржена до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги через Дніпропетровський окружний адміністративний суд з одночасним направленням копії апеляційної скарги особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі складення постанови у повному обсязі, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

У разі якщо справа розглядалась судом за місцезнаходженням суб'єкта владних повноважень і він не був присутній у судовому засіданні під час проголошення судового рішення, але його було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо у суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Постанова суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Повний текст постанови складено 12 жовтня 2015 року.

Головуючий суддя Судді ОСОБА_1 ОСОБА_2 ОСОБА_3