Ухвала суду № 51981606, 02.09.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"02" вересня 2015 р. м. Київ К/800/21658/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Мороза В.Ф.,

Черпіцької Л.Т.

при секретарі: Скавуляк Т.В.

за участю представників сторін: представників позивача Шундик А.Є., Парицької Н.О., представника відповідача Конепуда Д.В., представника третьої особи Петрова Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційною скаргою Державного підприємства "Петровський завод вугільного машинобудування" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року у справі за позовом Державного підприємства «Петровський завод вугільного машинобудування» до Державної фінансової інспекції України, третя особа: Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України, про визнання протиправною та скасування вимоги, -

в с т а н о в и л а:

Державне підприємство «Петровський завод вугільного машинобудування» звернулось до суду з позовом до Державної фінансової інспекції України, третя особа: Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України, про визнання протиправними дій відповідача щодо встановлення завищення ДП «ПЗВМ» вартості робіт на створення нових уніфікованих телекомунікаційних систем диспетчерського контролю та автоматизованого керування гірничими машинами і технологічними комплексами (УТАС) та модернізацію раніше встановлених систем на вугледобувних підприємствах України на загальну суму розмірі 5105666,74 грн.; визнання протиправним та скасування пункту 2 вимоги Державної фінансової інспекції України, оформленої Листом від 22.10.2014 №04-14/1409 «Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків».

Позовні вимоги мотивовано протиправністю зазначеного пункту оскаржуваної вимоги як такого, що прийнятий на підставі хибних висновків акту ревізії.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2013 року позов задоволено: визнано протиправними дії Державної фінансової інспекції України щодо встановлення завищення ДП «ПЗВМ» вартості робіт на створення нових уніфікованих телекомунікаційних систем диспетчерського контролю та автоматизованого керування гірничими машинами і технологічними комплексами (УТАС) та модернізацію раніше встановлених систем на вугледобувних підприємствах України на загальну суму розмірі 5105666,74 грн.; визнано протиправним та скасовано пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції України, оформленої Листом від 22.10.2014 №04-14/1409 «Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків».

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2013 року скасовано та прийнято нову, якою у задоволенні позову відмовлено.

У поданій касаційній скарзі Державне підприємство «Петровський завод вугільного машинобудування» із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просило скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Державною фінансовою інспекцією України проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України.

За результатами ревізії відповідачем складено акт від 16.09.2014 №04-22/20 «Ревізії фінансово-господарської діяльності Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України за період з 01 січня 2011 року по завершений місяць 2014 року».

27 жовтня 2014 року Державна фінансова інспекція України звернулась до Держгірпромнагляду з вимогою, оформленою листом від 22.10.2014 №04-14/1409 «Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків».

Згідно з пунктом 2 Вимоги проведеною ревізією використання бюджетних коштів на створення нових систем УТАС та модернізацію раніше встановлених вказаних систем на вугледобувних підприємствах України шляхом перевірки проектно-кошторисної документації та актів виконаних робіт з монтажу систем УТАС встановлено завищення підрядником ДП «ПЗВМ» вартості виконаних робіт з монтажу, які оплачені Держгірпромнаглядом на загальну суму 4 980 050,14 грн., а саме:

- включення окремо до актів виконаних робіт витрат на установку апаратів і приборів, відкриття приборів та перевірку схем з'єднання, підключення до мережі прозвонку жил кабелю, маркування бирок, випробування схеми підключення апаратів під напругою за розцінкою М10-765-9 «Перевірка схем» на суму 2845123,63 грн., при включенні вартості зазначених робіт до інших позицій з монтажу обладнання, яке входить до складу системи УТАС;

- застосування в актах виконаних робіт з монтажу систем УТАС для встановлення шаф для контролерів, які мають вагу 7,8 кг розцінки, яка застосовується для монтажу шаф вагою 0,3 т, унаслідок чого завищено вартість виконаних робіт на загальну суму 1131 946,10 грн.;

- застосування в актах виконаних робіт з монтажу систем УТАС розцінок, що включають відкриття прибору, перевірку схем з'єднання, підключення до мережі, прозвонку жилкабелю, підвіску маркування, бирок, випробування схеми підключення апаратів під напругою для датчиків температури та температурних щупів, які використовуються в роботі систем сумісно, окремо на кожну одиницю обладнання, а не на комплект. Унаслідок цього завищено вартість виконаних робіт з монтажу систем на загальну суму 464773,58 грн.;

- застосування в актах виконаних робіт з монтажу систем УТАС розцінок, що включають відкриття прибору, перевірку схем з'єднання, підключення до мережі, прозвонку жил кабелю, підвіску маркування, бирок, випробування схеми підключення апаратів під напругою для датчиків магнітів безконтактних та магнітів, які використовуються в роботі систем сумісно, окремо на кожну одиницю обладнання, а не на комплект. Унаслідок цього завищено вартість виконаних робіт з монтажу систем на загальну суму 318931,58 грн.;

- застосування в актах виконаних робіт з монтажу систем УТАС завищених розцінок для встановлення повторювачів і репітерів, які постачаються підрядником на вугледобувні підприємства вмонтованими у шафи, призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 218438,55 грн.;

- застосування в акті виконаних робіт з монтажу системи УТАС на ВІІ «Шахта ім. Д.Ф. Мельникова» ВАТ «Лисичанськвугілля» завищеної розцінки для виконання робіт із встановлення шафи з репітером, призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 836,70 гривень.

Також, у вимозі від 22.10.2014 №04-14/1409 зазначено, що ревізією встановлено включення підрядником ДП "Петровський завод вугільного машинобудування" до актів приймання-передачі обладнання, яке монтується в систему УТАС на ВП «Шахта «Червоноградська» ДП «Львіввугілля» та ВП «Шахта «Степова» ДП «Львіввугілля» саморятівників та світильників загальною вартістю 125616,60 грн., що є засобами індивідуального захисту шахтарів та не входять до складу системи УТАС згідно ТУ У 33.3-24806498-020-2004, а Держгірнаглядом зайво перераховано кошти на вказану суму.

Внаслідок вищезазначених порушень законодавства Державному бюджету України, в особі Держгірпромнагляду, завдано збитків на загальну суму 5105666,74 грн.

У зв'язку з наведеним, відповідач вимагав від Держгірпромнагляду вжити всіх вичерпних заходів щодо відшкодування матеріальної шкоди Державному бюджету України шляхом стягнення з ДП «Петровський завод вугільного машинобудування» на користь Держгірпромнагляду фактично оплачених коштів в розмірі 5105666,74 грн. та повернути їх до Державного бюджету України.

Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України звернулась до Державного підприємство "Петровський завод вугільного машинобудування" із претензією №8091/0/8-02/6/14 з вимогою перерахувати Держгірпромнагляду грошові кошти в сумі 5 105 666,74 грн.

Вважаючи протиправним пункт 2 вимоги від 22.10.2014 №04-14/1409, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з протиправності пункту 2 вимоги від 22.10.2014 №04-14/1409 як такого, що прийнятий на підставі хибних висновків акту ревізії.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції вказав, що пункт 2 вимоги від 22.10.2014 №04-14/1409 не породжує прав чи обов'язків для позивача, а лише вказує на завдані Державному бюджету України збитки та їх розмір, які стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, вказує на помилковість висновків суду апеляційної інстанції, з огляду на наступне.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011, її визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 1 цього Положення).

Статтею 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, встановлено, що головним завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» закріплює контролюючого органу право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550.

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За змістом частини третьої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

На підставі наведеного колегія суддів вказує на наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання.

У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимогу, в пункті 2 вказала на факт наявності порушень законодавства, внаслідок чого Державному бюджету України, в особі Держгірпромнагляду, завдано збитків на загальну суму 5105666,74 грн. На підставі встановлених ревізією фактів, відповідач вимагав від Держгірпромнагляду вжити всіх вичерпних заходів щодо відшкодування матеріальної шкоди Державному бюджету України шляхом стягнення з ДП «Петровський завод вугільного машинобудування» на користь Держгірпромнагляду фактично оплачених коштів в розмірі 5105666,74 грн. та повернути їх до Державного бюджету України.

Предметом заявленого у справі позову є оскарження зазначеної вимоги з підстав неправомірності висновку Інспекції про наявність самих порушень законодавства. Сума збитків, що визначені Інспекцією, та необхідність їх відшкодування за умови наявності самого порушення, позивачем не оспорюється.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень , крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового оскарження.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень, у тому числі правових актів індивідуальної дії.

Аналіз зазначених норм законодавства дає підстави дійти висновку, що обов'язкова до виконання вимога державної фінансової інспекції в частині встановлення порушень законодавства, виявлених ревізією та шляхів їх усунення, є правовим актом індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень, а отже може бути оскаржена до суду.

При цьому, правильність обчислення збитків перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня та 13 травня 2013 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14 відповідно) та у поставної від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14.

Відповідно до положень статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Враховуючи викладене, з огляду на той факт, що позивачем пункт 2 вимоги від 22.10.2014 №04-14/1409 оскаржується з мотивів хибності висновків акту ревізії щодо завищення позивачем як підрядником вартості виконаних робіт з монтажу, які оплачені Держгірпромнаглядом, а також виходячи з того, що позивачем не ставилось питання щодо протиправності зазначеного пункту вимоги саме з мотивів розміру збитків, що були, за посиланням органу державного фінансового контролю, заподіяні державі, колегія суддів вказує на помилковість позиції суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову виключно з мотивів, що зазначений пункт спірної вимоги лише вказує на завдані Державному бюджету України збитки та їх розмір, які стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.

За таких обставин, беручи до уваги той факт, що судом першої інстанції з посиланням на обставини та докази встановлено протиправність пункту 2 вимоги від 22.10.2014 №04-14/1409 як такого, що прийнятий на підставі хибних висновків акту ревізії, зважаючи на відсутність факту спростування судом апеляційної інстанції тверджень суду першої інстанції щодо хибності покладених в основу вимоги від 22.10.2014 №04-14/1409 висновків акта ревізії, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 226, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державного підприємства "Петровський завод вугільного машинобудування" задовольнити.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року скасувати, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 04 лютого 2015 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: