Ухвала суду № 51980783, 21.08.2014, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 серпня 2014 року м. Київ К/800/8484/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючої судді - Васильченко Н.В.

суддів : Гончар Л.Я., Донця О.Є.,

провівши попередній розгляд касаційної скарги Державної фінансової інспекції в Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2013 р. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2014 р. по справі № 816/5635/13-а за позовом Вищого професійного училища №7 м. Кременчука до Державної фінансової інспекції в Полтавській області про визнання протиправною та скасування вимоги, -

в с т а н о в и л а:

Вище професійне училище № 7 м. Кременчука звернулося до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Полтавській області, в якому просило суд визнати протиправною та скасувати вимогу від 16 серпня 2013 року №16-03-3-14/5854 "Про усунення виявлених плановою виїзною ревізією фінансово-господарської діяльності Вищого професійного училища № 7 м. Кременчука Полтавської області за період з 01.03.2011 по 01.07.2013 порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів".

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 17.10.2013 року адміністративний позов Вищого професійного училища № 7 м. Кременчука задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної фінансової інспекції в Полтавській області від 16 серпня 2013 року №16-03-3-14/5854 "Про усунення виявлених плановою виїзною ревізією фінансово-господарської діяльності Вищого професійного училища № 7 м. Кременчука Полтавської області за період з 01.03.2011 по 01.07.2013 порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів".

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2014 р. рішення місцевого суду змінено з підстав та мотивів задоволення позову, в іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.

Не погоджуючись із ухваленими по справі рішеннями, Державна фінансова інспекція в Полтавській області подала касаційну скаргу, в якій просить ці рішення скасувати та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову. Скарга обґрунтована невірним застосуванням судами норм матеріального права.

Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи на предмет повноти та всебічності дослідження їх судом та обґрунтованість застосування норм матеріального права до вирішення спірних правовідносин, вивчивши доводи касаційної скарги, колегія суддів підстав до її задоволення не знаходить, з огляду на наступне.

Судами встановлено, а матеріалами справи підтверджено, що Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області відповідно до п. 2.1 Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції в Полтавській області на ІІІ квартал 2013 року та на підставі направлення від 19.07.2013 №611 проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Вищого професійного училища № 7 м. Кременчука за період з 01.03.2011 по 01.07.2013.

За результатами ревізії складено акт від 01.08.2013 № 03-21/338, який підписано директором училища та головним бухгалтером.

ДФІ в Полтавській області за результатами ревізії ВПУ №7 пред'явлено вимогу від 16 серпня 2013 року №16-03-3-14/5854 "Про усунення виявлених плановою виїзною ревізією фінансово-господарської діяльності Вищого професійного училища № 7 м. Кременчука Полтавської області за період з 01.03.2011 року по 01.07.2013 року порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів", пунктами 1, 2 якої позивача, зобов'язано: використання бюджетних коштів виділених училищу з Державного бюджету України, здійснювати за напрямками, визначеними Паспортом бюджетної програми на відповідний рік, з дотриманням вимог Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-ІV та Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою КМУ від 28.02.2002 № 228, а також: вимог постанови Кабінету Міністрів України від 22.10.2008 № 943 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 05.03.2012 № 194) "Про економію державних коштів"; розглянути питання щодо притягнення до дисциплінарної (матеріальної) відповідальності посадових осіб, винних у допущенні фінансових порушень. Крім того, розглянути питання щодо відповідності займаним посадам працівників, якими допущені виявленні порушення.

Вимогою встановлено термін подання інформації про її виконання до 16.09.2013.

Позивач, не погоджуючись з правомірністю вимоги ДФІ у Полтавській області №16-03-3-14/5854 від 16.08.2013, звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання вказаної вимоги протиправною та її скасування.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено та не підтверджено правомірність винесення спірної вимоги від 16 серпня 2013 року №16-03-3-14/5854 "Про усунення виявлених плановою виїзною ревізією фінансово-господарської діяльності Вищого професійного училища № 7 м. Кременчука Полтавської області за період з 01.03.2011 по 01.07.2013 порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів".

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що висновки акту перевірки не відповідають дійсним обставинам справи та не ґрунтуються на вимогах закону, а оскаржувану вимогу було винесено відповідачем без урахування всіх обставин, які мали значення для його прийняття, тобто необґрунтовано, а тому вимога №16-03-3-14/5854 від16.08.2013 є протиправною та підлягає скасуванню.

Змінюючи мотивувальну частину рішення місцевого суду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем порушено законодавчо передбачений порядок дій у випадку встановлення порушень законодавства щодо використання бюджетних коштів.

Колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.

Так, відповідно до ст. 2 Закону України від 26.01.1993 № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно із пунктом 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органи державного фінансового контролю мають право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Пунктами 7, 8 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлено, що Державна фінансова інспекція України, державна фінансова інспекція в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі надається право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані підконтрольними установами за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства.

Під час судового розгляду встановлено, що прийняття спірної вимоги зумовлено тим, що в ході проведення ревізії встановлено, що за рахунок коштів загального фонду державного бюджету, виділених за КПКВК 2201130 "підготовка робітничих кадрів у професійно-технічних та інших навчальних закладах" навчальним закладом в межах державного замовлення на підготовку робітничих кадрів за період з 01.03.2011 по 01.01.2012 здійснювалася підготовка учнів за освітньо-кваліфікаційним рівнем "молодший спеціаліст".

Обсяги державного замовлення на підготовку фахівців, науково-педагогічних та робітничих кадрів, на підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів (післядипломна робота) для державних потреб у 2011 році визначено постановою КМУ від 29.06.2011 №709, однак вказаною постановою не передбачено державне замовлення Міністерством освіти і науки, молоді та спорту України на підготовку фахівців за освітньо-кваліфікаційним рівнем "молодший спеціаліст" за рахунок коштів державного бюджету, виділених за КПКВК 2201130 "підготовка робітничих кадрів у професійно-технічних та інших навчальних закладах" та відповідно таке замовлення у 2011 році Головним управлінням освіти в і науки Полтавської ОДА ВПУ №7 не доводилося, і тому підготовка кадрів за освітньої кваліфікаційним рівнем "молодший спеціаліст" (понад державне замовлення в межах ліцензованого обсягу) повинна була здійснюватись на платній основі, відповідно до договорів, укладених з фізичними та юридичними особами.

Враховуючи викладене, контролюючий орган дійшов висновку про те, що Вищим професійним училищем №7 м. Кременчука Полтавської області, всупереч п.8 ч. 1 ст. 7, ч. 1 ст. 48 Бюджетного кодексу України (2456-17), ст. 5 Закону України "Про професійно - технічну освіту" (103/98-ВР), ч. 3 ст. 41 Закону України "Про освіту" (1060-12), п.11 Положення про професійно - технічний заклад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.1998 № 1240 (зі змінами) та п. 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (зі змінами) здійснювалось підготовку кадрів за освітньої кваліфікаційним рівнем "молодший спеціаліст" за рахунок коштів державного бюджету без доведеного Міністерством освіти і науки, молоді та спорту України обсягу державного замовлення на підготовку кадрів з вищою освітою за освітньо-кваліфікаційним рівнем "молодший спеціаліст", на що упродовж періоду з 01.03.2011 по 01.01.2012 було витрачено 698388,74 грн. бюджетних коштів.

Як вірно зазначено судом апеляційної інстанції, механізм зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів у разі вчинення ними порушень бюджетного законодавства, визначених пунктами 24, 29 і 38 статті 116 Бюджетного кодексу України, зокрема: нецільового використання бюджетних коштів - на суму такого використання; здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч Бюджетному кодексу України чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік - на суму таких видатків або наданих кредитів; здійснення видатків на утримання бюджетної установи одночасно з різних бюджетів всупереч Бюджетному кодексу України чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік - на суму бюджетних коштів, використаних бюджетною установою з іншого бюджету, ніж той, з якого вона утримується, визначено Порядком зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 березня 2011 року № 255.

Підставою для зменшення бюджетних асигнувань є протокол про порушення бюджетного законодавства або акт ревізії, в якому зафіксовано факт вчинення розпорядником бюджетних коштів у поточному чи минулих роках одного з порушень бюджетного законодавства. Такий протокол або акт складається органом, уповноваженим здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства.

Пунктом 3 вказаного Порядку встановлено, що рішення про зменшення бюджетних асигнувань головному розпоряднику коштів державного бюджету приймає Міністр фінансів, головному розпоряднику коштів місцевого бюджету - керівник місцевого фінансового органу, розпоряднику бюджетних коштів нижчого рівня - головний розпорядник коштів відповідного бюджету.

Відповідно до пункту 4 цього ж Порядку у разі встановлення одного з порушень бюджетного законодавства контролюючий орган протягом десяти робочих днів з дати підписання протоколу про таке порушення або реєстрації акта ревізії, а в разі наявності заперечень (зауважень) до акта ревізії - з дати подання письмового висновку щодо таких заперечень (зауважень) подає до Мінфіну (місцевого фінансового органу, головного розпорядника коштів відповідного бюджету) протокол про порушення бюджетного законодавства або засвідчену підписом керівника контролюючого органу копію акта ревізії, що скріплений печаткою такого органу. Разом з копією акта ревізії контролюючим органом подається довідка про порушення бюджетного законодавства, що складається у порядку, визначеному Мінфіном.

Згідно з пунктом 5 зазначеного Порядку Міністр фінансів (керівник місцевого фінансового органу, головний розпорядник коштів відповідного бюджету) протягом п'яти робочих днів після надходження документів, передбачених пунктом 4 цього Порядку, приймає рішення про зменшення бюджетних асигнувань у поточному бюджетному періоді розпоряднику бюджетних коштів, який вчинив порушення бюджетного законодавства.

З огляду на вищезазначені норми законодавства, вірним є висновок апеляційного суду про те, що контролюючий орган - Державна фінансова інспекція в Полтавській області, встановивши факт нецільового використання бюджетних коштів Вищим професійним училищем № 7 м. Кременчука, повинен був протягом десяти робочих днів з дати реєстрації акта, а в разі наявності заперечень (зауважень) розпорядника бюджетних коштів - з дати надання письмового висновку щодо таких заперечень (зауважень) подати до місцевого фінансового органу засвідчену підписом керівника контролюючого органу копію акта, що скріплений печаткою такого органу та довідку контролюючого органу про бюджетне правопорушення за формою та у порядку, що встановлюються Мінфіном. А керівник місцевого фінансового органу, в свою чергу повинен прийняти відповідне рішення про зменшення бюджетних асигнувань у поточному бюджетному періоді розпоряднику бюджетних коштів.

Натомість, Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області направлено на адресу позивача вимогу від 16 серпня 2013 року №16-03-3-14/5854, пункт 1 якої містить рекомендаційний характер вчинення дій у майбутньому.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що приймаючи п. 1 спірної вимоги, відповідачем порушено, зокрема, пункти 3-5 згаданого Порядку.

Щодо п. 2 спірної вимоги, якою зобов'язано позивача розглянути питання щодо притягнення до дисциплінарної (матеріальної) відповідальності посадових осіб, винних у допущенні фінансових порушень та розглянути питання щодо відповідності займаним посадам працівників, якими допущені виявленні порушення, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до п. 45-47 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Про результати ревізії, якою виявлено порушення законів та інших нормативно-правових актів, у визначені в пункті 46 цього Порядку строки інформуються органи управління об'єкта контролю та за необхідності відповідні органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Про розгляд результатів ревізії та вжиті у зв'язку з цим заходи органи управління об'єкта контролю та органи виконавчої влади не пізніше ніж у місячний строк інформують відповідний контролюючий орган.

Відповідно до п. п. 49, 50 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, контролюючий орган ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

За результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Як вірно зазначено апеляційним судом, з оскаржуваної вимоги від 16 серпня 2013 року №16-03-3-14/5854 неможливо встановити внаслідок допущення яких саме порушень, з викладених в акті ревізії від 01.08.2013 року № 03-21/338, виставлено спірну вимогу. Зазначена вимога не містить способу усунення виявлених ревізією порушень.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції прийшов до обґрунтованого висновку про те, що позивач позбавлений можливості забезпечити повне її виконання, тим більше у строк, визначений у вимозі, зокрема: самостійно вирішити питання за допущення яких саме порушень, з викладених у акті ревізії від 01.08.2013 року № 03-21/338, йому необхідно встановити винних посадових осіб, відносно яких необхідно розглянути питання щодо притягнення до дисциплінарної (матеріальної) відповідальності, а також розглянути питання щодо відповідності займаним посадам працівників, якими допущені виявленні порушення.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що спірна вимога є безпідставною, винесеною без належного врахування вимог Порядку, Бюджетного кодексу України, Конституції України, є протиправною, у зв'язку з чим обґрунтовано скасована судами.

Колегія суддів дійшла думки, що суди першої та апеляційної інстанцій повно та всебічно дослідили обставини справи, вірно встановили характер спірних правовідносин та обґрунтовано застосували норми матеріального права до їх вирішення. Порушень норм процесуального закону, які б призвели до ухвалення незаконного рішення, не вбачається.

Твердження касаційної скарги зазначений висновок суду не спростовують.

Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

На підставі наведеного, керуючись ст.ст. 220, 221, 224, 230, 231 КАС України, колегія суддів -

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Полтавській області відхилити.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2013 р., змінену постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2014 р. по справі № 816/5635/13-а, а також постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2014 р. по справі № 816/5635/13-а залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: