Ухвала суду № 51773466, 23.09.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"23" вересня 2015 р. м. Київ К/800/35026/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Чалого С.Я.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою державного підприємства "Вінницький облавтодор" відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2013 року у справі за позовом державного підприємства "Вінницький облавтодор" відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" до Державної фінансової інспекції у Вінницькій області, Державної фінансової інспекції у Хмельницькій області, треті особи: ТОВ "Електромонтаж - 425", ТОВ "Оцетол", ТОВ "Матрікс - ВП-3", ПП "Докар", ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33 про визнання дій протиправними та скасування вимоги,

в с т а н о в и л а:

Державне підприємство "Вінницький облавтодор" відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" звернулось до суду з позовом до Державної фінансової інспекції у Вінницькій області, Державної фінансової інспекції у Хмельницькій області про визнання протиправною бездіяльності Державної фінансової інспекції у Вінницькій області, Державної фінансової інспекції у Хмельницькій області при проведенні ревізії, визнання протиправними та скасування пунктів 10, 11, 12 вимоги Державної фінансової інспекції у Хмельницькій області від 12.12.2012 №22-05-03-14/9018 про усунення порушень, виявлених ревізією.

Позовні вимоги мотивовано протиправністю оскаржуваних пунктів вимоги як таких, що сформовано на підставі хибних висновків акту ревізії щодо порушення позивачем фінансової дисципліни.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 06 березня 2013 року позов задоволено частково: визнано протиправними та скасовано пункти 10, 11, 12 вимоги Державної фінансової інспекції у Хмельницькій області від 12.12.2012 №22-05-03-14/9018 про усунення порушень, виявлених ревізією; в іншій частині позову у задоволенні відмовлено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2013 року постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 06 березня 2013 року скасовано та прийнято нову, якою у задоволенні позову відмовлено.

У поданій касаційній скарзі державне підприємство "Вінницький облавтодор" відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просило скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що з 14.08.2012 по 05.11.2012 посадовими особами відповідачів проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ДП "Вінницький облавтодор" за період з 01.07.2010 по 01.08.2012 у відповідності до питань програми ревізії та робочого плану.

За результатами ревізії складено акт ревізії від 12.11.2012 № 06-15/25, яким зафіксовано порушення фінансової дисципліни.

На підставі акту ревізії відповідачем сформовано та на адресу позивача направлено вимогe про усунення порушень виявлених ревізією від 12.12.2012 № 22-05-03-14/9018, а саме:

- пунктом 10 Вимоги позивача зобов'язано відобразити в обліку дебіторську заборгованості по розрахунках з контрагентами ТОВ "Електромонтаж - 425", ТОВ "Матрікс - ВП-3", ТОВ "Оцетол", ПП "Докар" за невиконані роботи (різницю у вартості виконаних робіт) в сумі 50864,22 грн.; стягнути з зазначених контрагентів кошти в загальній сумі 50864,22 грн., в тому числі, шляхом проведення претензійно-позовної роботи щодо повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт; в іншому випадку стягнути із осіб, винних у проведенні зайвих витрат, шкоду у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 КзПП;

- пунктом 11 Вимоги позивача зобов'язано повернути кошти замовнику в сумі 28185,27 грн. або виконати відповідний обсяг робіт чи надати послуги на зазначену суму;

- пунктом 12 Вимоги позивача зобов'язано повернути кошти замовнику в сумі 135454,80 грн. або виконати відповідний обсяг робіт чи надати послуги на зазначену суму.

Вказуючи, серед іншого, на протиправність пунктів 10, 11, 12 вимоги від 12.12.2012 №22-05-03-14/9018, державне підприємство "Вінницький облавтодор" звернулось до суду з даним позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з протиправності пунктів 10, 11, 12 від 12.12.2012 № 22-05-03-14/9018 як таких, що сформовано на підставі хибних висновків акту ревізії щодо порушення позивачем фінансової дисципліни.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з обґрунтованості висновків акту ревізії від 12.12.2012 № 22-05-03-14/9018 та, відповідно, правомірності оскаржуваних пунктів вимоги.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується із позицією суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для вжиття заходів судового захисту прав позивача за вказаним позовом, зважаючи при цьому за необхідне зазначити наступне.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Положення, Держфінінспекція відповідно), її визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (пункт 1 цього Положення).

Держфініспекція утворена шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління України відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010.

Частиною першою статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 2939-ХІІ) встановлено, що головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Пункт 7 статті 10 Закону № 2939-XII закріплює право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок проведення інспектування).

За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За змістом частини шостої статті 2 Закону № 2939-XII порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Зазначена позиція суду відповідає правовій позиції Верховного Суду України, викладеній у постановах від 15 квітня та 13 травня 2013 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14 відповідно) та у постанові від 20 січня 2015 року у справі №21-603а14.

У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії Підприємства.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень, у тому числі правових актів індивідуальної дії.

Аналіз зазначених норм законодавства дає підстави дійти висновку, що обов'язкова до виконання вимога державної фінансової інспекції в частині встановлення порушень законодавства, виявлених ревізією та шляхів їх усунення, є правовим актом індивідуальної дії суб'єкта владних повноважень, а отже може бути оскаржена до суду.

При цьому, правильність обчислення збитків перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про їх стягнення.

У справі, що розглядається, пункт 10 оскаржуваної вимоги Інспекції вказує на виявлені збитки та їхній розмір. В якості способу усунення виявленого порушення відповідачем вказано на необхідність ініціювання позивачем процедури стягнення заподіяних збитків з третіх осіб та перерахування їх до Державного бюджету.

Позивачем вказана вимога оскаржується з мотивів відсутності факту заподіяння державі збитків під час здійснення господарської діяльності.

Пункти 11, 12 оскаржуваної вимоги вказують на необхідність повернення підконтрольною установою третім особам коштів у певній сумі або ж виконання відповідного обсягу робіт чи надання послугу на зазначену суму.

У той же час, згідно з пунктом 8 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.

Таким чином, враховуючи те, що в обох випадках правильність обчислення збитків перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а також виходячи з того, що пункти 10, 11, 12 вимоги відповідача оскаржуються позивачем саме з мотивів відсутності факту заподіяння збитків та правомірності одержання коштів за виконані роботи (надані послуги), колегія суддів, виходячи із завдань адміністративного судочинства, вказує на передчасність захисту прав позивача у заявлений ним спосіб, у зв'язку з чим погоджується із позицією суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову не спростовують.

Відповідно до статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу державного підприємства "Вінницький облавтодор" відкритого акціонерного товариства "Державна акціонерна компанія "Автомобільні дороги України" залишити без задоволення, а постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2013 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: