Ухвала суду № 51554109, 17.09.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"17" вересня 2015 р. м. Київ К/800/3864/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Суддів:Черпіцької Л.Т. Маслія В.І. Чумаченко Т.А.

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Приватного підприємства «Захід Будпроект» на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 04 червня 2013 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 грудня 2013 року у справі № 817/253/13-а за позовом Приватного підприємства «Захід Будпроект» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області про скасування припису та постанови, -

ВСТАНОВИЛА:

У січні 2013 року Приватне підприємство «Захід Будпроект» звернулось з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області про визнання протиправними та скасування припису від 19.12.2012 року та постанови про накладення штрафу від 25.12.2012 року № 1674-ю.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час проведення будівельних робіт по капітальному ремонту об'єкта ПП «Захід Будпроект» не було порушено жодних вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів та правил. Так само з боку підприємства не було й будь-яких порушень чи відхилень від проектної документації на капітальний ремонт об'єкта. З огляду на це, ПП «Захід Будпроект» переконане, що винесені відносно підприємства припис та постанова є протиправними, так як зазначені в них порушення не мали місця.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 04 червня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 грудня 2013 року, в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, Приватне підприємство «Захід Будпроект» звернулось з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 04 червня 2013 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 грудня 2013 року, та ухвалити нове рішення про задоволення позову, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 05.12.2012 року головним державним інспектором інспекційного відділу по північних районах області територіального управління №1 Інспекції ДАБК у Рівненській області Цимбалюком О.В. проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і/або будівельних робіт Управлінням освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради (м.Кузнецовськ, мікрорайон Вараш, 41) на об'єкті будівництва «Капітальний ремонт покрівлі будівлі НВК №1 в м.Кузнецовськ, мікрорайон Будівельників, 41, Рівненської області».

Підставою для проведення відповідачем перевірки зазначеного об'єкту будівництва слугував лист Прокуратури Рівненської області від 26.11.2012 р. № 07/1-1433-12. Відповідно до цього листа, до прокуратури області надійшло звернення народного депутата України щодо порушення вимог законодавства під час виконання будівельних робіт у НВК №1 м. Кузнецовську та з інших питань. У зв'язку із цим, прокуратура області звернулась до відповідача з проханням виділити спеціаліста для проведення спільної перевірки доводів, наведених у зверненні.

За результатами перевірки складено акт від 05.12.2012 р, яким встановлено ряд порушень, а саме: після демонтажу старої стяжки теплоізоляційний шар піддавався замоканню під час атмосферних опадів 15.09.2012, 20-21.09.2012, 11.10.2012, 17.10.2012, що є недодержанням п.1.4 том ІІ ДБН В.2.6-14-97 «Конструкції будинків і споруд, покриття будинків і споруд»; місця примикань покрівельного килима до стін, парапетів, шахт виконані з порушенням п.2.20 ДБН В.2.6-14-97 «Конструкції будинків і споруд, покриття будинків і споруд»; в товщі теплоізоляційного шару не виконано осушувальних вентиляційних каналів, що є порушенням п.2.16 ДБН В.2.6-14-97 «Конструкції будинків і споруд, покриття будинків і споруд»; не виконано вентиляції суміщеного покриття шляхом створення повітряного прошарку (методом локального - смугового склеювання покрівельного килиму до основи), а влаштовано перший та другий шар покриття покрівлі методом наплавлення матеріалів по всій площині покрівлі, що є відхиленням від проектно-кошторисної документації (примітка 3 арк.3 АБ 123.25.12)

19.12.2012 р. головним державним Цимбалюком О.В. складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності щодо ПП «Захід Буд проект» та видано директору ПП «Захід Буд проект» ОСОБА_5 припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

25.12.2012 р. відповідачем винесено постанову №1674-ю про накладення штрафу у сумі 51030,00 грн. за порушення п.8 ч.3 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до частин 1, 2 та 4 статті 41 Закону України «Про регулюваннґ містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; 4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553.

Відповідно до пунктів 1, 3 та 5 Порядку, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції). Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами інспекцій відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Пунктом 7 Порядку визначено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є, серед іншого, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Згідно з пунктами 16-22 Порядку, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф.

З аналізу наведених положень вбачається, що орган державного архітектурно-будівельного контролю має право за результатами здійснення планових та позапланових перевірок складати акт перевірки, протокол та припис про усунення порушень, а також накладати штраф шляхом винесення постанови.

Як встановлено судами та вбачається з матеріалів справи, 23.08.2012 року між Управлінням освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради (Замовник) та Приватним підприємством «Захід Будпроект» (Учасник) укладено Договір про виконання робіт № 64.

Відповідно до п.1.1., п.6.3.3. Договору, Учасник зобов'язаний у 2012 році виконати роботи, саме капітальний ремонт покрівлі НОК №1 (навчально-виховний комплекс №1) м. Кузнецовську м-н Будівельників, 41, а Замовник - прийняти і оплатити такі роботи. Учасник зобов'язаний виконати роботи якісно, зі свого матеріалу, у відповідності з будівельними нормами та правилами, що діють в Україні, та у встановлений цим Договором термін.

Отже, суди дійшли вірного висновку стосовно того, що замовником будівництва та відповідно суб'єктом містобудування, щодо якого здійснювався державний архітектурно-будівельний контроль, є Управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради.

Проте, зважаючи на ту обставину, що будівельні роботи здійснювались ПП «Захід Будпроект», Інспекція ДАБК у Рівненській області дійшла висновку, з яким погодились і суди, що відповідальність за виявлені правопорушення має нести позивач.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідач, приймаючи припис від 19.12.2012 та постанову від 25.12.2012 №1674-ю, діяв на підставі, у межах повноважень, у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому підстави для їх скасування відсутні.

Однак, колегія суддів Вищого адміністративного суду вважає передчасними такі висновки судів, враховуючи наступне.

Відповідно до статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Проте, вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки наступним обставинам.

По-перше, відповідачем здійснювалась перевірка Управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради на об'єкті будівництва «Капітальний ремонт покрівлі будівлі НВК №1 в м.Кузнецовськ, мікрорайон Будівельників, 41, Рівненської області». Однак, припис винесений стосовно ПП «Захід Будпроект». Водночас, згідно з п.19 Порядку № 553, припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

По-друге, вирішуючи спір, суди дійшли висновку стосовно того, що замовником будівництва та відповідно суб'єктом містобудування, щодо якого здійснювався державний архітектурно-будівельний контроль, є Управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради.

Оскаржуваною постановою накладено штраф за правопорушення, передбачене п.8 ч.3 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», відповідно до якої суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.

Таким чином, суди не врахували, що цією правовою нормою передбачена відповідальність саме суб'єктів містобудування, а штраф у даному випадку накладений на підрядника.

По-третє, суди першої та апеляційної інстанцій у своїх рішеннях вказують також на необґрунтованість доводів позивача про незавершеність робіт та існування у ПП «Захід Буд проект» можливості виконати роботи до 30 грудня 2012 року, оскільки згідно загального журналу робіт, роботи були виконані в повному обсязі 22.10.2012 року.

Водночас, суди не надали належної оцінки тому, що в акті перевірки від 05.12.2012 року Інспекцією зазначено про те, що будівельні роботи по об'єкту не завершено, на час проведення перевірки не проводяться. Крім того, Управління освіти у листі, адресованому директору ПП «Захід Будпроект», зазначило, що роботи повністю проведені позивачем у період з 25 по 31 грудня 2012 року. Вказані доводи також були наведені начальником групи центрального господарського обслуговування Управління освіти ОСОБА_6 у поясненнях від 05.12.2012 р.

Судами не досліджено також інші докази, які вказують на період завершення виконання будівельних робіт по вказаному об'єкту, зокрема, акт на додаткові роботи № 2 від 26.11.2012 р.

По-четверте, судами не надано належної правової оцінки зазначеним в акті перевірки порушенням. Зокрема, п. 1.4. том ІІ ДБН В.2.6-14-97 «Конструкції будинків і споруд, покриття будинків і споруд», який передбачає влаштування теплоізоляційного шару.

По-п'яте, судами зазначено, що згідно пояснень ОСОБА_6 від 05.12.2012 р., наслідки протікання, а саме пошкодження стелі усунені працівниками НВК №1, однак судами не з'ясовано, а з матеріалів справи не вбачається, чи з вини позивача трапилося затікання покрівлі, та чи вчиняв позивач дії для запобігання таким пошкодженням.

В силу частини 4 статті 11 КАС України, суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій не вжили передбачених законом заходів, необхідних для з'ясування всіх обставин у справі відповідно до ч. 4 ст. 11 КАС України, що в свою чергу, не дає можливості суду касаційної інстанції визначитись в правильності правової позиції оцінки позовних вимог, проведеної судами попередніх інстанцій.

Відповідно до частини ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Приватного підприємства «Захід Будпроект» задовольнити частково.

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 04 червня 2013 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 грудня 2013 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст.235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: