Окрема думка судді № 51091392, 16.09.2015, Вінницький апеляційний адміністративний суд

ОКРЕМА ДУМКА

Справа № 802/944/15-а

16 вересня 2015 року

м. Вінниця

У справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21 про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії, ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 27 травня 2015 року - без змін.

Вважаю за необхідне висловити окрему думку щодо прийнятого рішення та обставин справи.

Так, у справі встановлено, що позивачка звернулась до суду з позовними вимогами щодо визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держземагенста у Вінницькій області від 16 жовтня 2014 року «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою». Крім того, позивачка просила заборонити відповідачу затверджувати проект землеустрою відведення земельних ділянок громадянам, що зазначені в додатку до наказу від 16 жовтня 2014 року.

Судом апеляційної інстанції залишено без змін ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 27 травня 2015 року, відповідно до якої провадження по справі закрито, оскільки позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї із сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами адміністративного судочинства.

Вважаю, що зазначений спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства України, з огляду на наступні обставини.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з ч. 2 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій

Як встановлено з матеріалів справи відповідач є територіальним органом центрального органу влади.

Згідно з ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Відповідно до висновку Рішення Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" ст. 112 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України положення пункту 1 частини першої ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Пунктом 2 частини першої статті 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Статтею 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" передбачено, що рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.

Позиція суду щодо обов'язковості виконання рішення Конституційного Суду України відповідає аналогічній позиції Верховного Суду України, викладеній у постанові від 26 травня 2015 року у справі №2а/0470/9130/11.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, вважаю, що у переданому на вирішення суду спорі наявні визначальні ознаки справи адміністративної юрисдикції.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі №21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до абзацу другого частини першої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Вважаю за необхідне відступити від висновку Верховного Суду України.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного кодексу України з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав.

Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Необхідно також зазначити, що відповідач у даному спорі не виступає рівною стороною цивільних прав у правовідносинах надання земель у користування (власність) та не виконує організаційно-господарські функції, а вчиняє управлінські дії по відношенню до іншої особи, тобто виконує адміністративно-розпорядчі функції, що властиво лише суб'єктам владних повноважень.

У даному випадку суб'єкт владних повноважень, виконуючи адміністративно-розпорядчі функції, дотримується певної процедури, визначеної земельним законодавствам і відступити від неї з власної волі (що притаманно власнику) не може (ч. 2 ст. 19 Конституції України).

Реалізація такої процедури шляхом надання правовстановлюючого документу (або послідуюче скасування правовстановлюючого документу) не перетворюють таку процедуру (дії, рішення) з адміністративних відносин на цивільні і навпаки.

Таким чином, встановлений чинним законодавством України порядок набуття права власності або користування/оренди земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності є публічно-правовим, і така передача відбувається в межах компетенції та на виконання відповідних управлінських функцій суб'єктом владних повноважень.

З урахуванням викладеного, предмету спірних правовідносин та встановлених у справі обставин спору, вважаю, що заявлені до відповідача позовні вимоги про захист прав у галузі земельних відносин підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Суддя Загороднюк А.Г.