Ухвала суду № 50929937, 17.09.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"17" вересня 2015 р. м. Київ К/800/65333/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі

суддів: Мороз Л.Л.,

Горбатюка С.А.,

Шведа Е.Ю.,

розглянула у порядку письмового розгляду касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 03.12.2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.11.2014 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 до ОСОБА_4 - заступника начальника інспекції державно архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області про скасування постанови,

ВСТАНОВИЛА:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом до заступника начальника інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 03.12.2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.11.2014 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу у якій, посилаючись на порушення норм процесуального та матеріального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем здійснено позапланову перевірку дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил кафе-бару «Золота Рибка» за адресою вул. Кірова, 50, м. Генічеськ, Херсонська область та складено акт перевірки від 27.05.2013 року, в якому зазначено, що позивачем проведено виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.

07 червня 2013 року ІДАБК у Херсонській області складено постанову № 80/Г про накладення штрафу за правопорушення ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п.2 «Порядку виконання будівельних робіт» затверджених Постановою КМ України від 13.04.2011 року № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт», п.1.1 розділу 1 ДБН а.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва».

Позивач вважає неправомірною вказану постанову, посилаючись на те, що відповідач не мав повноважень самостійно визначати категорію складності об'єкта будівництва; відповідач не мав повноважень накладати штраф, оскільки такі повноваження має лише керівник або уповноважені ним особи центрального органу виконавчої влади; відповідачем порушено строки притягнення до відповідальності.

Колегія суддів з доводами позивача не погоджується частково При цьому, частині доводів позивача судами не було надано належної оцінки.

Відповідно до статті 32 Закону України від 17.02.2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) усі об'єкти будівництва за складністю архітектурно-будівельного рішення та/або інженерного обладнання поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Аналіз приписів наведеної статті у системному зв'язку з іншими нормами Закону № 3038-VI та Порядку дає підстави для висновку, що вона встановлює загальне правило визначення категорії складності об'єкта будівництва. У випадках же, коли проектна документація на об'єкт будівництва відсутня чи об'єкт їй не відповідає, віднесення такого об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності належало до компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України (на сьогодні центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю) за змістом статей 6, 7 Закону № 3038-VI здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, зокрема контроль за дотриманням законодавства, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

Частиною третьою статті 41 Закону № 3038-VI та частиною другою статті 3 Закону України від 14.10.1994 року № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції Закону України від 22.12.2011 року № 4220-VI; далі - Закон № 208/94-ВР) до повноважень органу державного архітектурно-будівельного контролю віднесено також розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та застосування санкцій за ці правопорушення, наприклад, накладення штрафу за експлуатацію неприйнятого в експлуатацію об'єкта будівництва. Розмір штрафу за таке правопорушення залежить від категорії складності об'єкта будівництва (пункт 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР).

Визначення категорії складності об'єкта будівництва за відсутності проектної документації, у якій би було зазначено відповідну категорію, не віднесено до компетенції жодного іншого державного органу.

Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про наявність, за встановлених судами обставин, у Інспекції повноважень на віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності.

Крім того, згідно з ч. 1 та ч. 2 ст. 3 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", в редакції зі змінами від 20.11.2012 року, що діяла на час винесення оскаржуваної постанови, справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Пунктом 2 Наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 187 від 19.11.2012 року «Про уповноваження територіальних органів - Інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (щодо дозвільно-реєстраційних процедур та здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю)» керівників територіальних органів та їх заступників від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України уповноважено накладати штрафи у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності».

Враховуючи викладене, керівники територіальних органів та їх заступники наділені повноваженнями від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо накладення штрафів, а тому Інспекція ДАБК, приймаючи оскаржену у цій справі постанову, діяла на підставі та в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України.

Разом з цим, колегія суддів зазначає, що при розгляді спорів цієї категорії необхідно з'ясувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, наявності на момент будівництва об'єкту закону, який би встановлював відповідальність за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22.12.2011 року № 4220-VI Закон «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, пункт 4 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, зокрема, на об'єктах III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09.02.1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема положення пункту 4 частини другої статті 2 щодо накладення штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт» не може тлумачитись як триваюче правопорушення.

За таких обставин судам першої та апеляційної інстанції у цій справі необхідно встановити час виконання будівельних робіт, та перевірити наявність на цей час законодавчо встановленої відповідальності за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт.

Між тим, позивач з посиланням на докази зазначав протягом розгляду справі про те, що будівництво здійснювалось ще у 2008 році.

Проте, суди помилково не перевірили вказаних доводів, зазначивши, що позивач не надав відповідних доказів, поклавши тим самим тягар доказування на позивача, що не узгоджується з приписами частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

При цьому, частинами 4 та 5 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України на суд покладається обов'язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі.

Враховуючи, що передбачені процесуальним законодавством межі перегляду справи в касаційній інстанції не дають їй права встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені попередніми судовими інстанціями, оскаржувані судові рішення у справі підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції відповідно до частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись ст. 220, 222, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_3 задовольнити частково.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 03.12.2013 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.11.2014 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді: