Ухвала суду № 48884999, 18.08.2015, Харківський апеляційний адміністративний суд

УКРАЇНА

Харківський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18.08.2015 р.Справа № 527/2752/14-а

Головуючий 1 інстанції: Марущак Р.М.

Доповідач: Водолажська Н.С.

Колегія суддів у складі:

Головуючий суддя Водолажська Н.С.,

Суддя Філатов Ю.М., Суддя Бенедик А.П.

при секретарі Тітова А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Глобинського районного суду Полтавської області від 06.07.2015р. по справі № 527/2752/14-а

за позовом ОСОБА_1

до Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області

треті особи Глобинське районне управління юстиції, ОСОБА_1, Прокуратура Полтавської області, Комунальне підприємство «Кременчуцьке міжміське бюро технічної інвентаризації»

про визнання протиправним та скасування рішення, скасування свідоцтва про право власності на квартиру, зобов'язання поновити реєстрацію речових прав на нерухоме майно, -

ВСТАНОВИЛА:

Позивачка, ОСОБА_1, звернулася до Глобинського районного суду Полтавської області з позовною заявою, в якій після уточнення позовних вимог просила: визнати протиправним та скасувати рішення Глобинської міської ради Полтавської області № 271 від 14.07.06 р. «Про скасування права власності на квартиру АДРЕСА_1 та прийняття її до комунального житлового фонду Глобинської міської ради»; скасувати свідоцтво про право власності на квартиру АДРЕСА_1 серії НОМЕР_1, видане Глобинською міською радою Полтавської області 09.11.06 р. на ім'я Глобинської міської ради Полтавської області; зобов'язати відповідача та третіх осіб поновити реєстрацію речових прав на нерухомість - квартиру АДРЕСА_1 за нею - ОСОБА_1 та ОСОБА_3

Ухвалою Глобинського районного суду Полтавської області від 06.07.15 р. по справі № 527/2752/14-а провадження в адміністративній справі № 527/2752/14- за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Глобинської міської ради Глобинського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, скасування свідоцтва про право власності на квартиру, зобов'язання поновити реєстрацію речових прав на нерухоме майно було закрите.

Позивачка не погодилася з рішенням суду першої інстанції та подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Глобинського районного суду Полтавської області від 06.07.15 р. по справі № 527/2752/14-а та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального законодавства з мотивів, наведених в апеляційній скарзі.

Відповідач та треті особи письмові заперечення на апеляційну скаргу не подали.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду, дослідивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції дійшов до висновку, що дану справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства та роз'яснив позивачці її право на звернення із вказаними вище вимогами до суду загальної юрисдикції.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Що стосується ухвали Глобинського районного суду Полтавської області від 06.07.15 р. по справі № 527/2752/14-а в частині закриття провадження у справі щодо скасування свідоцтва про право власності на квартиру та зобов'язання відповідача та третіх осіб поновити реєстрацію речових прав на нерухомість - квартиру АДРЕСА_1 за ОСОБА_1 та ОСОБА_3, колегія суддів зазначає, що ухвалою Глобинського районного суду Полтавської області від 03.02.15 р. по даній справі частково задоволене клопотання третьої особи - ОСОБА_1. про закриття провадження у справі та закрито провадження у справі в частині позовних вимог про скасування свідоцтва про право власності на квартиру АДРЕСА_1 серії НОМЕР_1, видане Глобинською міською радою Полтавської області 09.11.06 р. на ім'я Глобинської міської ради Полтавської області та зобов'язання відповідача та третіх осіб поновити реєстрацію речових прав на нерухомість - квартиру АДРЕСА_1 за ОСОБА_1 та ОСОБА_3

Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20.02.15 р. було відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1. на ухвалу Глобинського районного суду Полтавської області від 03.02.15 р. по справі № 527/2752/14-а.

Враховуючи наведені вище обставини, колегія суддів зазначає, що приймаючи рішення від 06.07.15 р. про закриття провадження у справі в частині позовних вимог про скасування свідоцтва про право власності на квартиру АДРЕСА_1 серії НОМЕР_1, видане Глобинською міською радою Полтавської області 09.11.06 р. на ім'я Глобинської міської ради Полтавської області та зобов'язання відповідача та третіх осіб поновити реєстрацію речових прав на нерухомість - квартиру АДРЕСА_1 за ОСОБА_1 та ОСОБА_3, судом першої інстанції не було враховано, що провадження щодо цієї частини вимог вже було закрито ухвалою Глобинського районного суду Полтавської області від 03.02.15 р. по даній справі . При цьому, вказана ухвала в апеляційному порядку скасована не була, а тому набрала законної сили. В свою чергу, ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 20.02.15 р. про відмову у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1. на ухвалу Глобинського районного суду Полтавської області від 03.02.15 р. по справі № 527/2752/14-а сторонами по справі не була оскаржена.

Таким чином, колегія суддів зазначає, що помилковість висновку суду першої інстанції щодо наявності підстав для закриття провадження у справі в частині позовних вимог про скасування свідоцтва про право власності на квартиру АДРЕСА_1 серії НОМЕР_1, видане Глобинською міською радою Полтавської області 09.11.06 р. на ім'я Глобинської міської ради Полтавської області та зобов'язання відповідача та третіх осіб поновити реєстрацію речових прав на нерухомість - квартиру АДРЕСА_1 за ОСОБА_1 та ОСОБА_3, оскільки вимогами КАС України не передбачено право суду приймати рішення про закриття провадження у справі щодо вимог, стосовно яких провадження вже було закрите на підставі іншого рішення суду.

Що стосується рішення суду першої інстанції в частині закриття провадження у справі щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Глобинської міської ради Полтавської області від 14.07.06 р. № 271 «Про скасування права власності на квартиру АДРЕСА_1 та прийняття її до комунального житлового фонду Глобинської міської ради», колегія суддів зазначає наступне.

Приймаючи рішення про закриття провадження у справі в цій частині. суд першої інстанції зазначив, що рішення Глобинської міської ради Полтавської області від 14.07.06 р. № 271 «Про скасування права власності на квартиру АДРЕСА_1 та прийняття її до комунального житлового фонду Глобинської міської ради» є правовим актом індивідуальної дії, який вичерпав свою дію після його реалізації. При цьому, суд першої інстанції зазначив, що суть спору, виходячи з позовних вимог позивача в конкретній справі, крім скасування рішення органу місцевого самоврядування, зводиться до припинення права власності Глобинської міської ради на спірну квартиру і поновлення права власності на квартиру за позивачем. В свою чергу, відповідач - Глобинська міська рада, позов визнала повністю, в тому числі неправомірність оскаржуваного рішення від 14.07.06 р. № 271, тобто доказувати правомірність прийнятого нею рішення не бажає. При таких обставинах III особи у справі адміністративної юрисдикції позбавлені можливості захистити набуте ними право користування вказаною квартирою.

Також в своєму рішенні суд першої інстанції вказав, що звертаючись до суду із клопотанням про закриття провадження у справі третя особа - ОСОБА_1. мотивував правовою позицією колегії суддів судової палати у в адміністративних справах Верховного Суду України, висловленою нею у постанові № 21-34а15 від 24.02.15 р. з приводу неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, з якої випливає, що справу за позовом ОСОБА_1 слід розглядати у суді цивільної юрисдикції. Висновок про застосування норм права, викладений у цій постанові, має враховуватися судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Судом встановлено, що у вказаній постанові йдеться про спір, що стосується земельних правовідносин. Колегія дійшла висновку, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне. При цьому колегія суддів судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України звернула увагу на кардинальну відмінність між принципами здійснення правосуддя в адміністративних та цивільних справах. Так, визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

В постанові Верховного Суду України від 09.12.14 р. у справі № 31-308а14 колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України висловлювалася правова позиція щодо того, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право. Аналогічна правова позиція також була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постанові від 11.11.14 р. (справа № 21-493а14) за позовом першого заступника прокурора Вінницької області до Вінницької міської ради, треті особи: ВАТ «Концерн Галнафтогаз», СПД ОСОБА_4, про скасування рішення.

Відповідно ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. За змістом п. 1 ч. 1 КАС України, справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України, суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно ч. 1 ст. 10, ст. 25, п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Відповідно п. п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ч. 1 ст. 10, ст. ст. 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.10 р. № 10-рп/2010 положення п. п. «а», «б», «в», «г» Земельного кодексу України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень; положення п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на «спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності» слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, колегія суддів зазначає про помилковість висновку суду першої інстанції щодо відсутності у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні п. 7 ч. 1 КАС України та наявності підстав для відмови у відкритті провадження у справі у зв'язку з відсутністю у переданому на вирішення суду спорі ознак справи адміністративної юрисдикції.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11.11.14 р. у справі № 21-493а14 та від 09.12.14 р. у справі № 21-308а14 зазначив, із посиланням на положення ст. 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами КАС України.

Відповідно ч. 2 ст. 244-2 КАС України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Колегія суддів зазначає, що висновок Верховного Суду України, викладений у наведених вище постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій, а тому ч. 1 КАС України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно ч. 4 ст. 11 ЦК України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування. Відповідно п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому ст. 152 ЗК України, з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами ч. 2 ст. 55 Конституцій України і ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень, що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції ст. 16 ЦК України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в ЦК України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - КАС України. КАС України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

В ст. 118, ст. 123, ст. 124 Земельного кодексу України, якими врегульований порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлені виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, в ч. 1 ст. 12 ЦК України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому правова позиція колегії суддів у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.10 р. № 10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, п. п. «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК України та п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України.

В п. 2 ч. 1 ст. 150 Конституції України встановлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами ч. 2 цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла до висновку про помилковість позиції суду першої інстанції щодо відсутності у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Глобинської міської ради Полтавської області від 14.07.06 р. № 271 «Про скасування права власності на квартиру АДРЕСА_1 та прийняття її до комунального житлового фонду Глобинської міської ради».

Судом першої інстанції не було враховано вищенаведених обставин, що призвело до безпідставного постановлення рішення про закриття провадження у справі.

Зважаючи на те, що ухвала Глобинського районного суду Полтавської області від 06.07.15 р. по справі № 527/2752/14-а прийнята з порушенням вимог чинного законодавства, вона підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст. ст. 160, 165, 195, 196, 199, 200, 205, 206, 209, 254 КАС України колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Глобинського районного суду Полтавської області від 06.07.15 р. по справі № 527/2752/14-а - задовольнити.

Ухвалу Глобинського районного суду Полтавської області від 06.07.15 р. по справі № 527/2752/14-а - скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвала набирає законної сили негайно з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя (підпис)Водолажська Н.С.Судді(підпис) (підпис) Філатов Ю.М. Бенедик А.П.

Повний текст ухвали виготовлений та підписаний 21.08.2015 року.