Постанова № 48770572, 13.08.2015, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 826/4622/15 Головуючий у 1-й інстанції: Гарник К.Ю.

Суддя-доповідач: Горяйнов А.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 серпня 2015 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Горяйнова А.М.,

суддів - Бистрик Г.М. та Пилипенко О.Є.,

при секретарі - Дроздовій М.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Міністерства соціальної політики України на постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2015 року у справі за адміністративним позовом Міністерства соціальної політики України до Державної фінансової інспекції України про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИЛА:

У березні 2015 року Міністерство соціальної політики України звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції України під час проведення перевірки державних закупівель Міністерства соціальної політики України в частині дослідження питання дотримання вимог законодавства під час здійснення закупівлі послуг з харчування дітей, потерпілих від Чорнобильської катастрофи, у навчальних закладах, розташованих на територіях радіоактивного забруднення у 2014 році за період з 01 січня по 01 серпня 2014 року, а також визнати протиправною і скасувати вимогу від 09 жовтня 2014 року № 31-14/801 про усунення порушень.

Постановою окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2015 року в задоволенні вказаного адміністративного позову було відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу в якій просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нове рішення про задоволення позову. Свої вимоги обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема апелянт вказує на те, що при призначенні та проведенні перевірки Державною фінансовою інспекцією України були порушені вимоги закону. Також позивач посилається на те, що державні закупівлі послуг з харчування дітей, потерпілих від Чорнобильської катастрофи, у навчальних закладах, розташованих на територіях радіоактивного забруднення були проведені у повній відповідності до вимог чинного законодавства.

Під час судового засідання представник позивача підтримав свою апеляційну скаргу та просив суд її задовольнити з підстав, викладених в ній.

Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти апеляційної скарги та просив суд відмовити в її задоволенні посилаючись на те, що судом першої інстанції було винесене законне і обґрунтоване рішення, а підстави для його скасування - відсутні.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та заперечення на неї, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Міністерства соціальної політики України задовольнити частково, а постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2015 року - змінити в частині виходячи із наступного.

Згідно ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

У відповідності до ст. 201 КАС України суд апеляційної інстанції змінює рішення суду першої інстанції в разі правильного вирішення по суті справи чи питання, проте із помилковим застосуванням норм матеріального чи процесуального права.

Судом встановлено, що Державною фінансовою інспекцією України було проведено перевірку державних закупівель Міністерства соціальної політики України в частині дослідження питання дотримання вимог законодавства під час здійснення закупівлі послуг з харчування дітей, потерпілих від Чорнобильської катастрофи, у навчальних закладах, розташованих на території радіоактивного забруднення у 2014 році, про що складено акт від 29 серпня 2014 року № 31-21/36.

На підставі вказаного акту відповідачем був складений та направлений позивачу лист від 09 жовтня 2014 року № 31-14/801 з вимогою про усунення порушень.

Не погоджуючись із вимогами, викладеними у листі від 09 жовтня 2014 року № 31-14/801, а також вважаючи дії Державної фінансової інспекції України щодо проведення перевірки неправомірними, Міністерство соціальної політики України звернулося до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог Міністерства соціальної політики України суд першої інстанції виходив з того, що правомірність вимог, викладених у листі від 09 жовтня 2014 року № 31-14/801, може бути перевірена під час вирішення справи за позовом Державної фінансової інспекції України про усунення виявлених порушень. Підстави, з яких суд першої інстанції вважає правомірними дії відповідача щодо призначення та проведення перевірки державних закупівель Міністерства соціальної політики України у постанові суду від 08 липня 2015 року - не зазначені.

Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що вимога Державної фінансової інспекції України від 09 жовтня 2014 року № 31-14/801 не може бути скасована за позовом підконтрольної установи, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Так, лист від 09 жовтня 2014 року № 31-14/801 містить вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки здійснення закупівлі послуг з харчування дітей, потерпілих від Чорнобильської катастрофи, у навчальних закладах, розташованих на території радіоактивного забруднення у 2014 році. Також у вказаному листі зазначений шлях усунення виявлених порушень, а саме - проведення претензійно-позовної роботи щодо відшкодування збитків.

Повноваження органів державного фінансового контролю визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Відповідно до п. 1 ст. 10 вказаного Закону органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо).

Положеннями п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органам державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

У разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, п. 10 ст. 10 вказаного Закону надає органам державного фінансового контролю повноваження звертатися до суду в інтересах держави.

За результатами аналізу вказаних норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», а також практики їх застосування Верховним Судом України, суд першої інстанцій дійшов до вірного висновку про те, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави з позовом про стягнення таких збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому, є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення таких збитків, правильність обчислення їх розміру перевіряє суд, який розглядає цей позов.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що вимога від 09 жовтня 2014 року № 31-14/801 не може бути скасована за результатами вирішення адміністративного позову Міністерства соціальної політики України, адже обґрунтованість вимоги Державної фінансової інспекції України підлягає перевірці виключно під час розгляду справи за позовом органу державного фінансового контролю про відшкодування збитків, завданих внаслідок порушень, про які зазначено у акті перевірки від 29 серпня 2014 року № 31-21/36.

Разом з тим, Міністерством соціальної політики України також заявлено вимогу про визнання протиправними дій Державної фінансової інспекції України під час проведення перевірки державних закупівель Міністерства соціальної політики України.

У адміністративному позові та апеляційній скарзі зазначений різний обсяг обставин, з якими позивач пов'язує неправомірність зазначених дій відповідача.

Згідно ч. 1 ст. 195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. За таких обставин, під час апеляційного розгляду справи колегія суддів вважає необхідним надати оцінку лише тим обставинам, які зазначені у апеляційній скарзі.

Позивач вважає, що перевірка державних закупівель була проведена за відсутності підстав, передбачених абз. 6 ч. 5, ч. 6 ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Зазначені норми права передбачають, що позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від, зокрема, Кабінету Міністрів України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю. Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду.

Оскільки відповідачем не було надано відповідного доручення Кабінету Міністрів України, а також рішення суду про призначення позапланової виїзної ревізії, позивач вважає, що перевірка, оформлена актом від 29 серпня 2014 року № 31-21/36, призначена незаконно.

Колегія суддів не погоджується із зазначеним висновком відповідача, оскільки він ґрунтується на помилковому застосуванні до даних правовідносин ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», яка їх не регулює.

Так, позивач посилається на норми права, які встановлюють порядок проведення позапланової виїзної ревізії, яка в даному випадку не проводилася.

Як раніше зазначалося, Державною фінансовою інспекцією України було проведено перевірку державних закупівель.

Процедуру проведення таких перевірок визначено у Порядку проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затвердженому постановою КМ України від 01 серпня 2013 року № 631 (далі - Порядок).

Відповідно до п. 3 Порядку питання здійснення державних закупівель перевіряються контролюючим органом під час проведення інспектування з урахуванням вимог Порядку проведення інспектування, а також під час державного фінансового аудиту.

Разом з тим, п. 4 Порядку встановлює підстави для призначення перевірки здійснення державних закупівель окремо від здійснення інспектувань та державного фінансового аудиту.

Згідно абз. 3 п. 4 Порядку перевірки державних закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника контролюючого органу або його заступника у разі виникнення потреби у перевірці відомостей про порушення об'єктом контролю законодавства у сфері державних закупівель, що надішли до контролюючого органу, або перевірці відомостей, наведених у зверненні (за умови закінчення строку подання скарги про відповідні порушення до органу оскарження згідно із Законом України «Про здійснення державних закупівель»), якщо об'єкт контролю не надав пояснення та їх документального підтвердження на обов'язковий письмовий запит контролюючого органу протягом трьох робочих днів з дня його надходження.

В даному випадку підставою для призначення та проведення перевірки стало надходження доручень Прем'єр-Міністра України від 30 квітня 2014 року № 15344/1/1-14 та від 23 травня 2014 року № 15344/3/1-14 щодо проведення перевірки конкурсних торгів із закупівлі послуг з харчування дітей, потерпілих від Чорнобильської катастрофи, у навчальних закладах, розташованих на території радіоактивного забруднення, а також ненадання усіх необхідних документів та пояснень на запит Державної фінансової інспекції України.

Надходження такого запиту підтверджується поясненнями представника позивача, що були надані під час судового засідання у суді апеляційної інстанції.

Таким чином, доводи Міністерства соціальної політики України про те, що перевірка державних закупівель була проведена за відсутності підстав, передбачених абз. 6 ч. 5, ч. 6 ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», не знайшли свого підтвердження.

Також позивач в апеляційній скарзі посилається на те, що перевірка державних закупівель у Міністерстві соціальної політики України здійснювалася протягом 85 днів, що є порушенням п. 11 Порядку.

У відповідності до п. 11 Порядку склад, кількість посадових осіб контролюючого органу та строки проведення перевірки державних закупівель визначаються контролюючим органом з урахуванням обсягу передбачених програмою перевірки питань в межах 45 робочих днів.

Разом з тим, позивачем не було враховано положення п.п. 20, 21 Порядку, які передбачають, що перевірка державних закупівель може бути зупинена у разі необхідності проведення значної кількості зустрічних звірок, без завершення яких неможливе проведення на належному рівні перевірки, а також за обґрунтованим зверненням об'єкта контролю. У такому разі загальна тривалість перевірки не може перевищувати 60 робочих днів з дня її початку. При цьому строк, на який зупинено перевірку, не включається до строку проведення перевірки, визначеного пунктом 11 цього Порядку. Рішення про зупинення та поновлення проведення перевірки приймає керівник контролюючого органу або його заступник за письмовим поданням посадової особи контролюючого органу, що проводить перевірку державних закупівель.

Згідно направлення № 920 від 28 травня 2014 року перевірку державних закупівель було розпочато 28 травня 2015 року. Відповідно до службової записки головного державного фінансового інспектора Управління контролю ризикових операцій та державних закупівель Державної фінансової інспекції України перевірка державних закупівель була призупинена з 23 червня 2014 року, про що позивача було повідомлено листом від 19 червня 2014 року № 31-14/458. Із 05 серпня 2014 року перевірку було поновлено. Проведення перевірки було закінчено 21 серпня 2014 року.

Таким чином, перевірка державних закупівель у Міністерстві соціальної політики України тривала 35 робочих днів, що відповідає п.п. 11, 20, 21 Порядку.

В апеляційній скарзі позивач вказує на те, що рішення про зупинення перевірки державних закупівель у встановленому порядку не приймалося.

Як раніше зазначалося, п. 21 Порядку передбачає, що рішення про зупинення та поновлення проведення перевірки приймає керівник контролюючого органу або його заступник за письмовим поданням посадової особи контролюючого органу, що проводить перевірку державних закупівель. Вимог про викладення зазначеного рішення керівника контролюючого органу або його заступника окремим документом зазначена норма права не містить.

З матеріалів справи вбачається, що рішення голови Державної фінансової інспекції України щодо зупинення та поновлення перевірки державних закупівель позивача було виражене у формі резолюції «Погоджено» (із зазначенням підпису і дати) на відповідних службових записках посадової особи контролюючого органу, що проводить перевірку державних закупівель.

Також позивач вважає, що відповідачем було неправомірно затверджено дві програми перевірки державних закупівель, у яких зазначено різний період перевірки.

Судом встановлено, що 28 травня 2014 року головою Державної фінансової інспекції України було затверджено програму перевірки державних закупівель Міністерства соціальної політики України за період з 01 січня 2014 року по 27 травня 2014 року. Разом з тим, 05 серпня 2014 року головою Державної фінансової інспекції України було затверджено програму перевірки державних закупівель Міністерства соціальної політики України вже за період з 01 січня 2014 року по 01 серпня 2014 року.

Позивач вважає такі дії відповідача неправомірними з огляду на те, що Порядком передбачено можливість внесення змін до раніше затвердженої програми перевірки, а не затвердження нової програми перевірки.

З матеріалів справи вбачається, що підставою для затвердження програми перевірки від 05 серпня 2014 року стала службова записка головного державного фінансового інспектора Управління контролю ризикових операцій та державних закупівель Державної фінансової інспекції України про погодження змін до програми перевірки державних закупівель Міністерства соціальної політики України в частині розширення періоду перевірки по 01 серпня 2014 року з метою перевірки виконання умов договорів, які укладені за результатами проведеної процедури закупівлі, стану розрахунків на 31 липня 2014 року та наявності і реальності дебіторської та кредиторської заборгованостей.

Дослідивши програми перевірки, які були затверджені 28 травня 2014 року та 05 серпня 2014 року, колегія суддів встановила, що перелік питань, які підлягають перевірці, залишився незмінним. Зміст внесених змін до програми перевірки полягав виключно у розширенні періоду перевірки з 27 травня 2014 року по 01 серпня 2014 року.

Внесення таких змін до програми перевірки державних закупівель Міністерства соціальної політики України відповідає вимогам п. 8 Порядку.

Так, згідно п. 8 Порядку у ході підготовки до перевірки державних закупівель посадові особи контролюючого органу складають у двох примірниках програму перевірки державних закупівель, в якій зазначаються найменування об'єкта контролю, тема, період перевірки та питання, що підлягають перевірці відповідно до компетенції контролюючого органу. Програма затверджується керівником контролюючого органу або його заступником. Посадові особи контролюючого органу під час проведення перевірки державних закупівель для вивчення питань у повному обсязі можуть вносити за письмовим погодженням з керівником контролюючого органу або його заступником зміни до програми перевірки державних закупівель.

З огляду на те, що період перевірки визначається саме у програмі перевірки державних закупівель, колегія суддів вважає, що у програмі перевірки державних закупівель Міністерства соціальної політики України, затвердженій 05 серпня 2014 року, було правомірно зазначено інший період перевірки, ніж у програмі, затвердженій 28 травня 2014 року.

Також колегія суддів звертає увагу на те, що Порядок не визначає у який саме спосіб фіксується факт внесення змін до програми перевірки. У зв'язку з цим колегія суддів вважає, що внесення змін до такої програми шляхом її затвердження у новій редакції не є порушенням вимог закону.

За таких обставин, колегія суддів вважає що перевірку державних закупівель Міністерства соціальної політики України було призначено та проведено у повній відповідності до вимог Порядку, а тому підстави для задоволення позовної вимоги про визнання протиправними відповідних дій Державної фінансової інспекції України - відсутні.

Разом з тим, оскільки мотивувальна частина постанови суду від 08 липня 2015 року не містить в собі обґрунтувань підстав для відмови в задоволенні зазначеної позовної вимоги, колегія суддів вважає необхідним змінити зазначене судове рішення, доповнивши його відповідним обґрунтуванням, яке викладене вище.

Таким чином, доводи апеляційної скарги Міністерства соціальної політики України лише частково спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в постанові від 08 липня 2015 року, та є підставами для її зміни.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, проте в частині відмови в задоволенні вимог про визнання протиправними дій відповідача, порушено норми процесуального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Міністерства соціальної політики України задовольнити частково, а постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2015 року - змінити в частині.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 201, 205, 207, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Міністерства соціальної політики України - задовольнити частково.

Постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2015 року - змінити, доповнивши її мотивувальну частину обґрунтуванням підстав для відмови в задоволенні позовної вимоги Міністерства соціальної політики України про визнання протиправними дій Державної фінансової інспекції України під час проведення перевірки державних закупівель Міністерства соціальної політики України в частині дослідження питання дотримання вимог законодавства під час здійснення закупівлі послуг з харчування дітей, потерпілих від Чорнобильської катастрофи, у навчальних закладах, розташованих на територіях радіоактивного забруднення у 2014 році за період з 01 січня по 01 серпня 2014 року, які викладені у мотивувальній частині даної постанови.

В іншій частині постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2015 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя А.М. Горяйнов

Судді Г.М. Бистрик

О.Є. Пилипенко

Постанова складена в повному обсязі 14 серпня 2015 року.

Постанова складена в повному обсязі 15 липня 2014 року.

Головуючий суддя Горяйнов А.М.

Судді: Пилипенко О.Є.

Бистрик Г.М.