Ухвала суду № 47776291, 23.07.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 липня 2015 року м. Київ К/800/24615/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі

суддів: Леонтович К.Г., Донця О.Є., Калашнікової О.В.,

розглянувши у попередньому розгляді справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 9 лютого 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2015 року у справі № 821/4597/14 за позовом Генічеської районної державної лікарні ветеринарної медицини до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги, -

в с т а н о в и л а :

У листопаді 2014 року Генічеська районна державна лікарня ветеринарної медицини звернулася в суд з позовом до Державної фінансової інспекції в Херсонській області, в якому просила визнати не чинним та скасувати пункт 2 вимоги Генічеської міжрайонної Державної фінансової інспекції в Херсонській області від 30.07.2014 р. № 43-29/1858.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що пункт 2 вимоги відповідача про усунення порушень у якому міститься зобов’язання забезпечити поновлення коштів по загальному фонду кошторису установи на суму 371152,04 грн. є неправомірним та підлягає скасуванню, оскільки кошториси лікарні ветмедецини за ревізійний період по загальному та спеціальному фонду складені та затверджені в установленому порядку, видатки на заробітну плату та нарахування на заробітну плату були передбачені кошторисами як по загальному так і спеціальному фондах установи.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 9 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2015 року, позовні вимоги задоволені. Визнаний протиправним та скасований п.2 вимоги Генічеської МДФІ в Херсонській області від 30 липня 2014 року №43/29/1858 “Про усунення порушень”.

Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями державна фінансова інспекція в Херсонській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відсутні підстави для скасування судових рішень, а касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Інспекторами Генічеської МДФІ Херсонської області у період з 25 березня 2014 року по 23 червня 2014 року була проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 січня 2011 року по 1 квітня 2014 року, за результатами якої складений акт № 43-27/60 від 1 липня 2014 року.

У п.2 акту ревізії, встановлена наявність в діях позивача порушень, передбачених ч.4 ст. 13 БК України, п.23 “Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ”, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №228 від 28 лютого 2002 року. Такий висновок був зроблений у зв'язку з тим, що за період з 1 січня 2011 року по 1 квітня 2014 року було проведене використання коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати на загальну суму 371 152, 04 грн. (в тому числі нарахувань ЄСВ в сумі 98 842, 94 грн.) 3-х лаборантів та 2-х ветсанітарів, які виконували роботу по проведенню лабораторних досліджень та приготування реактивів і робочих розчинів державної ветеринарно-санітарної експертизи на ринку, за які грошові кошти надходили до спеціального фонду кошторису.

Один примірник акту ревізії був отриманий відповідачем та підписаний із запереченнями, які висновком ДФІ від 28 липня 2014 року прийняті не були.

На адресу позивача відповідачем 30 липня 2014 року була направлена вимога за №43-29/1858 “Про усунення порушень”, пунктом 2 якої позивача зобов'язано внести зміни до кошторисів щодо зменшення бюджетних асигнувань в сумі 371 152, 04 грн.

Задовольняючи позовні вимоги суди першої і апеляційної інстанцій виходили з того, що чинним законодавством не передбачений такий захід впливу до одержувача бюджетних коштів, як покладення на нього зобов'язання зменшити бюджетні асигнування.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Згідно п.1.1. Положення про державну лабораторію ветеринарно-санітарної експертизи на ринку, затвердженого Наказом Державного департаменту ветеринарної медицини №16 від 15 квітня 2002 року (далі - Положення) Державна лабораторія ветеринарно-санітарної експертизи на ринку (далі - лабораторія) функціонує на ринках (зоологічних ринках), ринкових комплексах усіх типів, торгівельних майданчиках тощо незалежно від форми власності (далі - ринок), де організовано продаж тварин, продукції тваринного і рослинного походження, кормів тваринного і рослинного походження, кормових добавок та ін. (далі - продукція) де є обов'язковим проведення ветеринарно-санітарної експертизи.

Функціонування ринку, на якому не організована ветеринарно-санітарна експертиза продукції, що є об'єктом державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду, за відсутності лабораторії забороняється.

Згідно до ст. 1 Закону України “Про ветеринарну медицину”, державний ветеринарно-санітарний контроль - функції, що виконуються державними інспекторами ветеринарної медицини та/або уповноваженими лікарями ветеринарної медицини і полягають у постійному забезпеченні виконання встановлених чинним законодавством ветеринарно-санітарних заходів та технічних регламентів.

Відповідно до п.1.6 Положення у штат лабораторії входять лікарі ветеринарної медицини, фельдшери (лаборанти) ветеринарної медицини. Чисельність фахівців встановлюється залежно від кількості проведених експертиз продукції в середньому за робочий день, а також виходячи з обсягу робіт щодо здійснення державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за об'єктами, розташованими на території ринку.

Додатком 1 до п.1.6 Положення встановлено орієнтовну кількість працівників лабораторії на ринку, в залежності від кількості умовних експертиз, проведених за один робочий день.

Крім лаборантів, кількість яких залежить від кількості умовних експертиз, проведених за один робочий день, до штату лабораторії на ринку мають входити: завідувач лабораторії, лікар ветеринарної медицини, технік-трихінелоскопіст, санітар ветеринарної медицини.

Судами встановлено, що згідно посадових розписів до штату лабораторії Генічеської РДЛВМ входять завідувачі лабораторії - лікарі ветеринарної медицини, лаборанти та ветсанітар. На вказаних осіб покладено виконання ряду функцій, передбачених їх посадовими інструкціями.

Згідно ст. 97 Закону України “Про ветеринарну медицину”, якому і відповідає п.п.1.23 Положення, фінансування та матеріально-технічне забезпечення діяльності лабораторії здійснюються за рахунок коштів загального та спеціального фондів державного бюджету.

Статтею 98 Закону України “Про ветеринарну медицину” визначені види послуг, що надаються державною службою ветеринарної медицини як за рахунок коштів заявників (власників тварин), так і за рахунок коштів Державного бюджету України згідно з переліком та у розмірах, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Перелік заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини та джерела їх фінансування затверджені постановою Кабінету Міністрів України №478 від 15 серпня 1992 року “Про перелік протиепізоотичних, лікувальних, лабораторно-діагностичних, радіологічних та інших ветеринарно-санітарних заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини за рахунок відповідних бюджетних та інших коштів”(далі - Постанова №478). В додатках 1, 2 та 3 до зазначеної постанови наведений перелік ветеринарно-санітарних та лабораторно-діагностичних заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини за рахунок коштів державного бюджету, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів.

Згідно Постанови №478, працівники Генічеської РДЛВМ, відповідно до їх функціональних повноважень, зобов'язані проводити ветеринарно-санітарні та лабораторно-діагностичні заходи, джерелами фінансування яких законодавчо передбачено як кошти власників тварин і тваринницької продукції, так і кошти державного бюджету, що також відповідає нормам ст. 97 Закону України “Про ветеринарну медицину”.

Відповідно ст. 51 БК України основним плановим документом бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень, є кошторис.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228 затверджений Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ (далі - Порядок №228),

Відповідно до п.1 Порядку №228, кошторис бюджетних установ має такі складові частини: загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків бюджету на виконання бюджетною установою основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету; спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків бюджету на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

У відповідності до п.5 Порядку №228 установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду.

Згідно п.19 Порядку №228 розподіл видатків або надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді.

Відповідно п.23 Порядку №228 видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

При цьому, розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

Таким чином, відповідно до Бюджетного кодексу та Порядку №228 основним плановим документом бюджетної установи є кошторис, який складається з загального та спеціального фондів Державного бюджету. Бюджетні установи мають право провадити діяльність виключно в межах асигнувань, затверджених кошторисами.

Як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, Порядком №228 також передбачено, що видатки спеціального фонду кошторису здійснюються бюджетною установою на проведення заходів, пов'язаних з виконанням її основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. При цьому, зазначені нормативні документи не містять переліку видатків за кодами економічної класифікації, на які саме необхідно спрямовувати кошти, отримані до спеціального фонду.

Крім того, ч.4 ст. 13 БК України, п.23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою кабінету Міністрів України №465 та ч.7 ст. 8 Закону України “Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні” №966 не передбачають обов'язку лікарні здійснювати виплату заробітної плати саме за рахунок спеціального фонду.

Відповідно ст. 55 БК України, захищеними видатками бюджету визнаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень. Захищеними видатками Державного бюджету України визначаються видатки загального фонду на: оплату праці працівників бюджетних установ; нарахування на заробітну плату; придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів, та ін.

Судами було встановлено, що згідно показників кошторисів лікарні на 2011 - 2014 роки: протягом 2011-2013 років, січня-квітня 2014 року за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету передбачалось фінансування видатків лікарні в основному на виплату заробітної плати, нарахування на неї, оплату комунальних послуг та капітальних видатків. За вказаний період за рахунок коштів спеціального фонду Державного бюджету передбачалось фінансування видатків лікарні на виплату заробітної плати з нарахуваннями та на оплату комунальних послуг (незабезпечені видатками загального фонду), а також видатків на заходи пов'язані з організацією діяльності лікарні, що відповідає вимогам ч.4 ст. 13 БК України та п.23 Порядку №228.

Кошториси лікарні на 2011-2013 роки, січня-лютого 2014 року по загальному та спеціальному фонду складені та затверджені в установленому порядку, видатки на заробітну плату та нарахування на заробітну плату були передбачені затвердженими кошторисами, як по загальному так і по спеціальному фондах установи.

Крім того, ревізією не виявлено порушень щодо дотримання законодавства при складанні, розгляді і затвердженні кошторисів та при складанні штатних розписів на 2011-2014 роки.

Відповідно п.п.5, 8 ст. 51 БК України розпорядники бюджетних коштів беруть зобов'язання та проводять видатки тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, все інше буде вважатися бюджетними правопорушеннями. Контроль за видатками Державного бюджету здійснюється казначейством, яке проводить платежі у разі наявності відповідного бюджетного зобов'язання для платежу у бухгалтерському обліку, відповідності напрямків витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню та наявності розпорядника бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань.

Колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що витрачання бюджетних коштів позивачем, у тому числі і виплата заробітної плати лаборантів та санітарів лабораторії здійснювалося відповідно до бюджетних асигнувань, напрямків витрачання та наявності невикористаних бюджетних асигнувань, що підтверджується також актом ревізії, де вказано про відсутність порушень Порядку складання, розгляду та затвердження кошторисів витрат бюджетних асигнувань та штатних розписів.

Крім того, нарахування та виплата заробітної плати саме спеціалістам ветеринарної медицини здійснюється на підставі постанови Кабінету Міністрів України №1298, якою затверджені та визначені граничні розміри посадових окладів працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників за рахунок як загального який фінансується не у повному обсязі, так і за рахунок спеціального фондів державного бюджетів, тобто власних надходжень лікарні.

Відповідно до затверджених у встановленому порядку штатних розписів загального фонду лікарні на 2011, 2012, 2013 та 2014 роки, заробітна плата завідувача, лікаря, лаборанта та ветсанітара лабораторії включена до загального фонду кошторису. При цьому, як встановлено судами в Акті ревізії відсутні будь-які посилання на порушення позивачем порядку складання та затвердження і штатних розписів, відповідно до яких здійснювалося виплата заробітної плати лаборантам та санітарам.

Статтею 117 Бюджетного кодексу України визначений вичерпний перелік заходів впливу до учасників бюджетних процесів за порушення бюджетного законодавства. Чинним законодавством не передбачений такий захід впливу до одержувача бюджетних коштів, яким є позивач, як покладення на нього зобов’язання зменшити бюджетні асигнування, отже, вимога ДФІ у Херсонській області в цій частині не ґрунтується на законі.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи викладене, суди першої і апеляційної інстанцій дійшли до вірного висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно ч.3 ст.220-1 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення – без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З урахуванням викладеного, судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 220, 220-1, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області відхилити.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 9 лютого 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: