Постанова № 47291225, 21.07.2015, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/530/15 Головуючий у 1-й інстанції: Шулежко В.П.

Суддя-доповідач: Файдюк В.В.

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 липня 2015 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Чаку Є.В.

Мєзєнцева Є.І.

При секретарі: Ковтун І.Л.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Національної акціонерної компанії «Нафтобаз України» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 квітня 2015 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства теплових мереж Харківського району Харківської районної державної адміністрації до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Харківське обласне комунальне підприємство «Дирекція розвитку інфраструктури території», Комунальне підприємство «Чугуївтепло», Борівське комунальне підприємство теплових мереж, Ізюмське комунальне підприємство теплових мереж, Комунальне підприємство «Теплоенерго» Лозівської міської ради Харківської області, Публічне акціонерне товариство «Київенерго», Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» про скасування окремих положень постанови та визнання нечинним Порядку, -

В С Т А Н О В И В :

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 квітня 2015 року адміністративний позов Комунального підприємства теплових мереж Харківського району Харківської районної державної адміністрації до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Харківське обласне комунальне підприємство «Дирекція розвитку інфраструктури території», Комунальне підприємство «Чугуївтепло», Борівське комунальне підприємство теплових мереж, Ізюмське комунальне підприємство теплових мереж, Комунальне підприємство «Теплоенерго» Лозівської міської ради Харківської області, Публічне акціонерне товариство «Київенерго» про скасування окремих положень постанови та визнання нечинним Порядку - задоволено частково.

Визнано незаконним та нечинним пункт 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18 червня 2014 року № 217 «Про затвердження Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з гарантованим постачальником природного газу» з 02 липня 2014 року.

Не погоджуючись з таким рішенням, відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати зазначену постанову суду та ухвалити нову, якою відмовити в задоволенні позову.

Разом з апеляційною скаргою відповідачем було подано клопотання про залучення як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Кабінету Міністрів України - Міністерства енергетики та вугільної промисловості України.

Крім того, 23 червня 2015 року до канцелярії суду було подано клопотання Національної акціонерної компанії «Нафтобаз України» про залучення як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2015 року зазначені клопотання задоволено та залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Міністерство енергетики та вугільної промисловості України та Національну акціонерну компанію «Нафтогаз України».

Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційні скарги відповідача та третьої особи підлягають задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 18 червня 2014 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 217 «Про затвердження Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з гарантованим постачальником природного газу», пунктом 1 якої затверджено Порядок розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з гарантованим постачальником природного газу, що додається.

Вказана постанова набрала чинності з дня її офіційного опублікування в Урядовому кур'єрі № 116 від 02 липня 2014 року.

Незгода позивача з вказаною постановою, як такою, що порушує його права, обов'язки та законні інтереси, обумовила його звернутися до суду з адміністративним позовом.

Визнаючи незаконним і нечинним пункт 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18 червня 2014 року № 217, яким затверджений Порядок розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з гарантованим постачальником природного газу», суд зазначив, що в цілому названа постанова Уряду прийнята не на підставі та не у спосіб, що передбачені законами України, необґрунтовано, тобто не з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

До такого висновку суд дійшов з огляду на те, що проект постанови Уряду «Про затвердження Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з гарантованим постачальником природного газу» не подавався на погодження уповноваженому органу, що здійснює державну регуляторну політику, був прийнятий без аналізу регуляторного впливу та не оприлюднювався з метою одержання зауважень і пропозицій. Також проект цієї постанови не погоджувався з Національним банком та Антимонопольним комітетом, мали місце порушення вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, та інше.

Частинами 1 та 2 статті 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

Відповідно до змісту статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України: забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Згідно ч. 1 статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

За змістом статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема: забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Згідно з ч. 1 статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов ВРУ, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

З наведеного вбачається, що акти Кабінету Міністрів України за своєю правовою природою є підзаконними актами, оскільки в силу статті 117 Основного Закону та статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» видаються на основі та на виконання Конституції та законів України.

За змістом ч. 1 статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Задовольняючи позов суд першої інстанції посилався на статті 9 та 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідно до яких кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

На порушення вказаних норм відповідачем не було надано жодних доказів на підтвердження оприлюднення проекту оскаржуваної постанови у порядку та строки встановлені вказаними нормами, натомість, 24 червня 2014 року на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет розміщено повідомлення про оприлюднення проекту спірного регуляторного акта, тобто вже після прийняття останнього, що є порушенням вимог ст.ст. 9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а також виключає можливість отримання від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань відповідних зауважень та пропозицій.

Проте посилання суду на відсутність аналізу регуляторного впливу проекту вищезазначеної постанови Уряду та неоприлюднення її головним розробником з метою отримання зауважень і пропозицій є помилковими та не відповідають фактичним обставинам справи.

Так, аналіз регуляторного впливу проекту постанови Уряду «Про затвердження Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з гарантованим постачальником природного газу» розміщений на офіційному веб-порталі Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, яке є головним розробником проекту названої постанови, за адресою http://mpe.kmu.gov.ua/minugol/control/publish/article7art id=244943774. За цією адресою також був оприлюднений проект вказаної постанови Кабінету Міністрів України з метою одержання пропозицій та зауважень. Наведене також підтверджується пунктом 8 пояснювальної записки до проекту оскаржуваної постанови, яка міститься у матеріалах справи.

Посилання суду на те, що проект названої постанови Уряду був оприлюднений після прийняття Кабінетом Міністрів України постанови № 217, не є безумовною підставою, яка свідчить про незаконність постанови, оскільки чинності вона набула з дня опублікування, а саме 02 липня 2014 року. Відтак усі заінтересовані суб'єкти (фізичні, юридичні особи, об'єднання) мали змогу подати свої пропозиції та зауваження головному розробнику проекту оскаржуваної постанови Уряду.

Також суд зазначив, що відповідно до пункту 19 проекту оскаржуваної постанови у разі непроведения теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями протягом двох місяців розрахунків за природний газ у повному обсязі НКРКП встановлює нормативи, за якими 100 відсотків коштів, що надходять на рахунки із спеціальними режимом використання, відкриті теплопостачальними та теплогенеруючими організаціями, спрямовуються на рахунок із спеціальним режимом використання гарантованого постачальника природного газу.

Однак, необхідно звернути увагу, що наведене положення проекту постанови було вилучено головним розробником та наразі взагалі відсутнє у чинному Порядку, що підтверджується протоколом узгодження позицій, який міститься у матеріалах справи.

Слід вказати, що у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади адміністративний необхідно перевіряти, чи відповідають вони правовим актам вищої юридичної сили, а також чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано тощо.

Таким чином, підставами визнання нормативно-правового акта незаконним (чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили), повністю або в окремій його частині, можуть бути:

а) повна або часткова невідповідність нормативно-правового акта органу виконавчої влади акту вищої юридичної сили, тобто закону України.

б) перевищення повноважень органом виконавчої влади при прийнятті нормативно-правового акту, тобто видання акту з перевищенням встановленої законодавством компетенції або з перебиранням на себе повноважень інших державних органів.

в) дійсне та реальне порушення у зв'язку з прийняттям нормативно-правового акта прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.

Однак, з урахуванням обставин справ та відповідних їм правових відносин, жодної з перелічених вище підстав для визнання судом незаконним і нечинним пункту 1 постанови від 18 червня 2014 року № 217, якою затверджений Порядок, не встановлено.

Щодо твердження про порушення вимог Регламенту при прийнятті оскаржуваної постанови слід зазначити таке.

Згідно з пунктом 4 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі» законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з урахуванням юридичної сили правового акта в ієрархії національного законодавства, що регулює спірні правовідносини, подібні правовідносини (аналогія закону), або за відсутності такого закону - на підставі конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права), принципів верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини при дотриманні норм процесуального права.

Однак оскаржуване рішення суду в певній мірі зводиться до перевірки постанови від 18 червня 2014 року № 217, яка за своєю юридичною природою є підзаконним нормативним актом, не на предмет її законності, тобто відповідності актам вищої юридичної сили - законам України, а на предмет її узгодженості з Регламентом, що також свідчить про порушення судом положень статті 9 КАС України.

Як зазначалося вище, акти Кабінету Міністрів України є підзаконними актами, які видаються на основі та на виконання Конституції та законів України.

Пунктом 4 Закону України від 10 квітня 2014 року № 1198-VII «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення розрахунків за енергоносії» були внесені зміни, в тому числі до Закону України від 02 червня 2005 року № 2633-IV «Про теплопостачання», та доповнено його новою статтею 19-1.

Положеннями статті 19-1 Закону України «Про теплопостачання» встановлено, що оплата теплової енергії, для виробництва якої повністю або частково постачається природний газ гарантованим постачальником, здійснюється споживачами теплової енергії шляхом перерахування коштів на рахунки із спеціальним режимом використання, які відкривають теплопостачальні організації в уповноваженому банку. Оплата теплової енергії шляхом перерахування коштів на інші рахунки забороняється (частина перша).

Оплата споживачем теплової енергії шляхом перерахування коштів на рахунок із спеціальним режимом використання є обов'язковою умовою договору на постачання теплової енергії, укладеного між теплопостачальною організацією та споживачем теплової енергії (частина друга).

Частиною третьою цієї статті визначено, що кошти, що надійшли на рахунки із спеціальним режимом використання, перераховуються банками згідно з порядком розподілу коштів, затвердженим Кабінетом Міністрів України, виключно на рахунок: гарантованого постачальника; теплогенеруючої організації; теплопостачальної організації; теплотранспортуючої організації.

Цим порядком також визначається механізм перерахування коштів такими організаціями для проведення розрахунків з гарантованим постачальником за весь обсяг спожитого природного газу (частина четверта).

Зміни до Закону України «Про теплопостачання», внесені Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення розрахунків за енергоносії», набрали чинності 26 квітня 2014 року.

Відповідно до Розділу II. Прикінцеві положення Закону України від 10 квітня 2014 року № 1198-VII «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення розрахунків за енергоносії» Кабінету Міністрів України протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом прийняти нормативно-правові акти, необхідні для реалізації цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

На виконання вимог статті 19-1 Закону України «Про теплопостачання» 18 червня 2014 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову, пунктом 1 якої затвердив Порядок.

Відтак видання постанови № 217, якою затверджений Порядок, вчинено Кабінетом Міністрів України на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Законом України «Про теплопостачання», а тому жодних підстав для задоволення позовних вимог не було.

Крім того, вважаючи, що проект постанови Уряду «Про затвердження Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з гарантованим постачальником природного газу» мав погоджуватися з Національним банком, суд застосував до спірних правовідносин положення статті 6 Закону України «Про платіжні системи та переказ коштів в Україні». Відповідно до пункту 6.3 статті 6 вказаного Закону порядок відкриття банками рахунків та їх режими визначаються Національним банком України.

Необхідно відмітити, що аналогічне за своїм змістом положення міститься у пункті 5 Порядку, відповідно до якого відкриття та закриття спеціальних рахунків теплопостачальних і теплогенеруючих організацій здійснюється у порядку, визначеному нормативно-правовими актами Національного банку.

Положеннями пункту 1.8 Інструкції про порядок відкриття, використання і закриття рахунків у національній та іноземних валютах, затвердженої постановою Правління Національного банку України від 12 листопада 2003 року № 492, встановлено, що до поточних рахунків також належать рахунки за спеціальними режимами їх використання, що відкриваються у випадках, передбачених законами України або актами Кабінету Міністрів України.

Тобто зазначений акт Національного банку прямо передбачає можливість відкриття поточного рахунку із спеціальним режимом використання у випадках, передбачених законодавством, якими у спірних правовідносин є стаття 19-1 Закону України «Про теплопостачання» та прийнята на її виконання постанова Кабінету Міністрів № 217.

Отже, проект вищезазначеної постанови Кабінету Міністрів України не повинен погоджуватися з Національним банком України в силу наведеного, а тому застосування до спірних правовідносин статті 6 Закону України «Про платіжні системи та переказ коштів в Україні», яка не підлягала застосуванню, є порушенням права.

Крім того, суд зазначив, що Закон України «Про теплопостачання» не наділяє Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, повноваженням затверджувати реєстр нормативів перерахування коштів.

Однак відповідно до п.24 ч.1 статті 6 Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг бере участь у регулюванні платіжно-розрахункових операцій у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронения побутових відходів відповідно до законодавства.

Таким чином, суд порушив положення статті 6 Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», не застосувавши її до спірних правовідносин.

Окремо слід зазначити, що постанова від 18 червня 2014 року № 217 перевірялася на предмет її законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили, зокрема у справах:

1) № 826/14745/14 Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 листопада 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2015 року, у задоволенні позову ПАТ «Київенерго» до Уряду щодо визнання нечинними окремих положень Порядку відмовлено. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 лютого 2015 року відмовлено у відкритті касаційного провадження за скаргою ПАТ «Київенерго»;

2) № 826/19691/14 Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 березня 2015 року позов КП Київської обласної ради «Тетіївтепломережа» до Кабінету Міністрів України задоволено повністю, визнано незаконною постанову Кабінету Міністрів України від 18 червня 2014 року № 217. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2015 року у справі № 826/19691/14 апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України задоволено, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 березня 2015 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено повністю.

Частиною першою статті 72 КАС України встановлено, що обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Оскільки рішення у справах №№ 826/14745/14, 826/19691/14, якими підтверджено законність постанови від 18 червня 2014 року № 217, в силу положень статті 254 КАС України набрали законної сили, то вони є обовязковими.

Отже з викладених у апеляційній скарзі доводів вбачається, що оскаржуване рішення суду не відповідає критеріям, визначеним статтею 159 КАС України, тобто є незаконним і необгрунтованим.

Таким чином протиправним є висновок суду першої інстанції про задоволення даного адміністративного позову в частині визнання протиправними та скасування п.1 Постанови Кабінету Міністрів України від 18 червня 2014 року № 217.

Отже при винесенні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було допущено порушення норм матеріального права, що призвело до невірного по суті вирішення справи.

Згідно до статті 202 КАС України - підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є, зокрема, невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Керуючись ст. ст. 160, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Національної акціонерної компанії «Нафтобаз України» - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 квітня 2015 року - скасувати та ухвалити нову.

В задоволенні адміністративного позову Комунального підприємства теплових мереж Харківського району Харківської районної державної адміністрації до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Харківське обласне комунальне підприємство «Дирекція розвитку інфраструктури території», Комунальне підприємство «Чугуївтепло», Борівське комунальне підприємство теплових мереж, Ізюмське комунальне підприємство теплових мереж, Комунальне підприємство «Теплоенерго» Лозівської міської ради Харківської області, Публічне акціонерне товариство «Київенерго», Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» про скасування окремих положень постанови та визнання нечинним Порядку - відмовити.

Постанова набирає законної сили в порядку, встановленому статтею 254 КАС України та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції в порядку і строки, встановлені статтею 212 КАС України.

Головуючий суддя:

Судді:Головуючий суддя Файдюк В.В.

Судді: Чаку Є.В.

Мєзєнцев Є.І.