Ухвала суду № 47042258, 14.07.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 липня 2015 року м. Київ К/800/21184/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі

суддів: Леонтович К.Г., Калашнікової О.В., Логвиненка А.О.

розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 12 січня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року у справі №821/4457/14 за позовом Аварійно-рятувального загону спеціального призначення Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги, -

ВСТАНОВИЛА:

У листопаді 2014 року Аварійно-рятувальний загін спеціального призначення Головного Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій України у Херсонській області звернувся в суд з позовом до Державної фінансової інспекції в Херсонській області, в якому просив визнати не чинним пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області від 21 жовтня 2014 року №21-04-14-14/5719 “Про усунення порушень, виявлених ревізією”.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що кошти в обсязі 229293 грн. були правомірно використані позивачем на покриття витрат спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду в частині оплати праці та нарахування за роботи, які фактично виконувалися за договорами при наданні платних послуг. Жодним нормативним актом не передбачені вимоги щодо здійснення виплати такої заробітної плати саме за рахунок спеціального фонду, а тому у відповідача відсутні підстави для встановлення порушень Бюджетного кодексу України та Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 12 січня 2015 року, залишеною без змін ухвалою ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року, позовні вимоги задоволені.

Визнаний протиправним та скасований п. 2 вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області від 21.10.2014р. № 21-04-14-14/5719 “Про усунення порушень виявлених ревізією”.

Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями Державна фінансова інспекція в Херсонській області звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

В письмових запереченнях на касаційну скаргу Аварійно-рятувальний загін спеціального призначення Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Аварійно-рятувальний загін спеціального призначення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській є державною організацією і заснований на державній формі власності. Фінансування загону є кошти державного та місцевих бюджетів, кошти отримані від надання платних послуг добровільні пожертвування. З червня по вересень 2014 року фахівцем ДФІ у Херсонській області була проведена ревізія фінансово-господарської діяльності в Аварійно-рятувальному загоні спеціального призначення Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Херсонській області за період за період 1 квітня 2011 року по 1 липня 2014 року.

Результати ревізії оформлені актом від 24.09.14 № 04-17-34, в якому зафіксовані порушення вимог чинного законодавства. Так, ревізією було встановлено, що позивач в порушення ст.13 Бюджетного кодексу України коштами загального фонду державного бюджету частково покривав витрати спеціального фонду кошторису, а саме витрати, що здійснювалися загоном при наданні платних послуг на виплату заробітної плати та грошового забезпечення, які є невід’ємною складовою тарифу, здійснювалися за рахунок загального фонду кошторису.

Протягом періоду, який підлягав ревізії, позивачем отримувалися доходи від надання платних послуг, які зараховувалися до спеціального фонду кошторису за кодом 25010100 “Надходження за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з функціональними повноваженнями”. За рахунок спеціального фонду видатки на виплату заробітної плати та нарахування на заробітну плату не проводилися. При цьому, за рахунок асигнувань загального фонду кошторису здійснені покриття витрат спеціального фонду, в частині нарахування та виплати заробітної плати, грошового забезпечення працівникам за роботи, які фактично виконувалися за договорами при наданні платних послуг, що надаються згідно з основною діяльністю АРЗ на загальну суму 229293,00 грн. (в тому числі по періодах: червень-грудень 2013 року - 68732,00 грн. (з них за КЕКВ: 2111 - 26883,00 грн.; 2112 - 24012,00 грн.; 2120 - 17837,00 грн.); січень-червень 2014 року - 160561,00 грн. (з них за КЕКВ: 2111 - 35951,00 грн.; 2112 - 84821,00 грн.; 2120 - 39789,00 грн.), чим порушено вимоги ч. 4ст.13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-VI, абз. 2 п. 49 Порядку №228. Відповідно до п. ч.1 ст.116 Бюджетного Кодексу України зазначене є порушенням бюджетного законодавства.

Під час ревізії було встановлено, що згідно укладених договорів по наданню відповідних платних послуг та актів приймання-передачі наданих послуг до калькуляцій вартості наданих послуг відповідно до вимог п.2. Методики № 1/2/1 включені витрати на оплату праці та відрахування на соціальні заходи працівників, що надавали відповідні платні послуги.

На підставі вказаного акту ревізії ДФІ в Херсонській області була виставлена вимога про усунення порушень №21-07-14-14/4240 від 18.07.2014р., якою вимагається усунути порушення, виявленні в ході проведення ревізії, “шляхом зменшення асигнувань за КЕКВ, визначеними головним розпорядником бюджетних коштів, відшкодовувати кошти в обсязі 229293 грн., які використані на покриття витрат спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду в частині оплати праці та нарахування на неї за роботи, які фактично виконувалися за договорами при наданні платних послуг” (п. 2 вимоги).

Задовольняючи позовні вимоги суди першої і апеляційної інстанцій виходили з того, що п.2 вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області від 21.10.14 № 21-04-14-14/5719 не відповідає вимога діючого законодавства, а в позивача відсутні порушення законодавчих норм

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Переліки платних послуг, які надаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 №1102 “Деякі питання надання платних послуг підрозділами Міністерства надзвичайних ситуацій” (далі - Постанова №1102). На виконання п.3 Постанови № 1102 спільним наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України від 03.01.2012 №1/2/1 затверджена Методика формування вартості платних послуг, які надаються підрозділами Міністерства надзвичайних ситуацій України (далі - Методика № 1/2/1). Згідно з п.2.1 Методики №1/2/1 до вартості платних послуг включаються: прямі матеріальні витрати, прямі витрати на оплату праці; та відрахування на соціальні заходи, інші прямі витрати, непрямі витрати.

Частиною 4 статті 13 Бюджетного кодексу України передбачено, що власні надходження бюджетних установ використовуються на покриття витрат, пов’язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю (за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи).

Відповідно до п.19 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 (далі - Порядок № 228), в спеціальному фонді проекту кошторису зводяться показники за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання. При цьому, згідно з пунктом 20 Порядку №228 видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм.

Пунктом 23 Порядку №228 визначено, що видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов’язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов’язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов’язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов’язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

Також, відповідно до абз. 2 п. 49 Порядку №228 видатки спеціального фонду кошторису здійснюються у послідовності, передбаченій пунктом 23 цього Порядку для їх планування.

Письмова вимога органу державного фінансового контролю за своєю правовою суттю є рішенням суб’єкта владних повноважень, породжує для зобов’язаної особи правові наслідки у вигляді необхідності вчинення певних дій, а відтак, з огляду на приписи ст.8 Конституції України, має, по-перше, містити чітке викладення суті владного припису, котре унеможливлює неоднозначне розуміння як змісту, так і порядку виконання висунутої органом управління вимоги, у по-друге, допускати реальну можливість виконання владного припису.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що орган державного фінансового контролю вважає, що позивачем допущене порушення вимог ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України та п.49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228.

При цьому саме порушення, на думку ревізорів, полягало у тому, що загоном проведене використання коштів загального фонду кошторису в загальній сумі 229293 грн. на виплату заробітної плати (та нарахувань на неї) працівникам, які виконують роботу по наданню платних послуг, за яку надходять грошові кошти до спеціального фонду кошторису. Підсумовуючи викладене, ревізори роблять висновок, що вказані витрати повинні були здійснюватися за рахунок коштів спеціального фонду кошторису. Усунути це порушення орган державного фінансового контролю пропонує позивачу шляхом зменшення бюджетних асигнувань по загальному фонду кошторису на загальну суму 229293 грн.

Відповідно до ст.7 Бюджетного кодексу України, одним з основних принципів бюджетної системи є принцип цільового використання бюджетних коштів - тобто бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями. Пунктом 30 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України передбачено, що основним плановим фінансовим документом бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов’язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень - є кошторис. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 затверджений Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ (далі - Порядок №228), відповідно до п.1 якого кошторис бюджетних установ має такі складові частини: - загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків бюджету на виконання бюджетною установою основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету; - спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків бюджету на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов’язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

Спеціальний фонд позивача формується за рахунок надходжень коштів від надання платних послуг, пов’язаних з роботою передбаченою Статутом та іншими нормативно-правовими документами.

Згідно із ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету. Власні надходження бюджетних установ поділяються на такі групи: перша група - надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством; друга група - інші джерела власних надходжень бюджетних установ. У складі першої групи виділяються підгрупи, в тому числі підгрупа 1 - плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю; підгрупа 2 - надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності; підгрупа 3 - плата за оренду майна бюджетних установ, підгрупа 4 - надходження бюджетних установ від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого). Бюджетний кодекс передбачає, що власні надходження бюджетних установ використовуються на: покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю (за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи); організацію додаткової (господарської) діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 2 першої групи); утримання, облаштування, ремонт та придбання майна бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 3 першої групи); ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, покриття витрат, пов'язаних з організацією збирання і транспортування відходів і брухту на приймальні пункти (за рахунок надходжень підгрупи 4 першої групи); господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи); організацію основної діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгруп 1 і 3 другої групи); виконання відповідних цільових заходів (за рахунок надходжень підгрупи 2 другої групи).

Згідно з ст. 48 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов’язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. Згідно з ч.9 ст.51 Бюджетного кодексу України, якщо обсяги власних надходжень бюджетних установ перевищують відповідні витрати, затверджені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування таких надпланових обсягів у першу чергу на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв. Якщо такої заборгованості немає, розпорядник бюджетних коштів спрямовує 50 відсотків коштів на заходи, що здійснюються за рахунок відповідних надходжень, і 50 відсотків коштів - на заходи, необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою. У такому разі розпорядник бюджетних коштів здійснює перерозподіл обсягів узятих бюджетних зобов’язань за загальним фондом бюджету для проведення видатків за цими зобов’язаннями із спеціального фонду бюджету.

Порядком №228 передбачено, що видатки спеціального фонду кошторису здійснюються бюджетною установою на проведення заходів, пов’язаних з виконанням її основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. При цьому зазначені нормативні документи не містять переліку видатків за кодами економічної класифікації, на які саме необхідно спрямовувати кошти, отримані до спеціального фонду.

Спільним наказом №1/2/1 від 03.01.2012 року МНС України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України затверджено Методику формування вартості платних послуг, які надаються підрозділами Міністерства надзвичайних ситуацій України, якою передбачено, що вартість платних послуг визначається підрозділами МНС України окремо за кожним видом послуг, зазначених у додатках до постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1102 “Деякі питання надання платних послуг підрозділами Міністерства надзвичайних ситуацій” (далі Постанова), і складається з витрат, безпосередньо пов'язаних з їх наданням.

Так, відповідно до пункту 1.4. Методики формування вартості платних послуг, вартість платних послуг визначається підрозділами МНС окремо за кожним видом послуг, зазначених у додатках до постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 № 1102, і складається з витрат, безпосередньо пов’язаних з їх наданням. Пунктом 2.1. Методики визначено, що формування вартості платних послуг здійснюється відповідно до економічно обґрунтованих планових витрат підрозділів МНС України, визначених на підставі державних та галузевих нормативів витрат ресурсів, техніко-економічних розрахунків, кошторисів, з урахуванням цін на матеріальні ресурси та послуги у запланованому періоді.

Відповідно до пункту 2.2. Методики, до вартості платних послуг включаються: прямі матеріальні витрати; прямі витрати на оплату праці та відрахування на соціальні заходи; інші прямі витрати; непрямі витрати.

Пункт 2.5. передбачає, що до складу прямих витрат на оплату праці та відрахування на соціальні заходи включаються витрати на заробітну плату і грошове забезпечення, виходячи з чисельності та тарифно-кваліфікаційного складу працівників та осіб рядового і начальницького складу, безпосередньо пов’язаних з наданням послуг, часу їх фактичного залучення та відповідних нормативно-правових актів, що стосуються умов нарахування заробітної плати, грошового забезпечення працівників та осіб рядового і начальницького складу підрозділів МНС України.

Наказом МНС України від 15.12.2003 №495/369, затверджений Порядок визначення розмірів оплати за обслуговування об’єктів та окремих територій державними аварійно-рятувальними службами (далі - Порядок), згідно якого здійснюється калькуляція статей витрат на постійне та обов’язкове аварійно-рятувальне обслуговування. Витрати, пов’язані з функціонуванням оперативних одиниць та управління ними в режимі постійної готовності, групується за декількома статтями, які в тому числі включають і оплату праці працівників оперативних одиниць рятувальників. Витрати на оплату праці рятувальників визначаються, виходячи з чисельності і тарифно-кваліфікаційного складу оперативних одиниць рятувальників, безпосередньо пов’язаних з постійним та обов’язковим обслуговуванням об’єктів та окремих територій і встановлених годинних тарифних ставок і окладів. Витрати на додаткову заробітну плату рятувальникам визначаються розмірами виплачуваних доплат, надбавок, гарантійних і компенсаційних виплат, премій, пов’язаних з виконанням постійного та обов’язкового обслуговування державною аварійно-рятувальною службою (формуванням) об’єктів, оплати відпусток.

Пунктом 19 Порядку №228 передбачено, що розподіл видатків з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді. Відповідно до п.23 Порядку, передбачена певна послідовність планування видатків спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень.

Ст. 49 Порядку передбачає, що видатки бюджету та надання кредитів з бюджету спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до цього фонду на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін. Видатки спеціального фонду кошторису здійснюються у послідовності, передбаченій пунктом 23 цього Порядку для їх планування. В пункті 23 Порядку немає конкретної вимоги планувати видатки виключно по тих статтях КЕКВ, які входять до калькуляцій, отже, відсутні законодавчі підстави для здійснення видатків на оплату праці за рахунок коштів спеціального фонду.

Ревізією не були виявлені факти, які б свідчили про фінансування за рахунок коштів спеціального фонду позивача видатків на заходи, які не пов’язані з організацією діяльності загону, не були виявлені порушення щодо складання та затвердження кошторисів в 2013-2014 роках, складання штатних розписів.

Отже, органом фінансового контролю не обґрунтований свій висновок про те, що здійснена відповідно до установлених бюджетних асигнувань виплата працівникам заробітної плати за рахунок коштів загального фонду кошторису є неправомірною. В акті ревізії є посилання тільки на відповідні нормативні акти, які передбачають склад вартості платних послуг, але не містять обов’язку установи розподіляти робочий час працівника бюджетної установи на час, витрачений на надання платних послуг, та інший час, та скеровувати видатки на оплату праці при надання платних послуг за рахунок коштів спецфондів.

Частиною 3 статті 23 Бюджетного кодексу України обумовлено: якщо в процесі виконання бюджету зміна обставин вимагає менших бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів, Міністерство фінансів України (місцевий фінансовий орган) готує пропозиції про зменшення відповідного бюджетного призначення Державного бюджету України (місцевого бюджету). Кабінет Міністрів України (Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація, виконавчий орган відповідної місцевої ради) у двотижневий строк подає до Верховної Ради України (Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради) у встановленому порядку пропозиції про зменшення відповідних бюджетних призначень Державного бюджету України (місцевого бюджету).

Статтею 117 Бюджетного кодексу України визначений вичерпний перелік заходів впливу до учасників бюджетних процесів за порушення бюджетного законодавства. Чинним законодавством не передбачений такий захід впливу до одержувача бюджетних коштів, яким є позивач, як покладення на нього зобов’язання зменшити бюджетні асигнування, отже, вимога ДФІ у Херсонській області в цій частині не ґрунтується на законі.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи викладене, суди першої і апеляційної інстанцій дійшли до вірного висновку про наявність підстав задоволення позовних вимог.

Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення – без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З урахуванням викладеного, судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 220, 222, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 12 січня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: