Постанова № 46894563, 15.07.2015, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 липня 2015 р.м.ОдесаСправа № 520/17680/14-а

Категорія: 2.2 Головуючий в 1 інстанції: Калашнікова О.І.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Зуєвої Л.Є.,

суддів Шевчук О.А. та Федусика А.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Одесі апеляційну скаргу Департаменту комунальної власності Одеської міської ради на постанову Київського районного суду м. Одеси від 20.03.2015 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльність та зобовязання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

В грудні 2014 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання інформації та зобовязання вчинити певні дії.

В обґрунтування позову зазначалося, що на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації» позивач просить надати інформацію про всі вільні земельні ділянки площею 0,10 га у межах міста Одеси з цільовим призначенням будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд для безкоштовної приватизації, однак відповідачем було відмовлено йому у наданні такої інформації, оскільки дана інформація не є публічною.

Постановою Київського районного суду м. Одеси від 20.03.2015 року позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано неправомірною відмову Департаменту комунальної власності Одеської міської ради в ненаданні ОСОБА_1 інформації про наявність земельних ділянок в межах міста Одеси, що можуть бути використані під індивідуальну забудову. Зобовязано Департамент комунальної власності Одеської міської ради надати ОСОБА_1 письмову інформацію про наявність земельних ділянок в межах міста Одеси, що можуть бути використані під індивідуальну забудову.

Не погоджуючись з постановленим по справі судовим рішенням, Департамент комунальної власності Одеської міської ради в апеляційній скарзі зазначає про невідповідність висновків суду обставинам справи. При цьому апелянт вважає, що судом допущено порушення матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. У звязку з чим в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування постанови суду першої інстанції і винесення нової постанови із відмовою в задоволенні позову.

Оскільки сторони були належним чином повідомлені про дату, час та місце судового засідання, що підтверджується наявними в матеріалах справи повідомленнями про вручення почтових відправлень, однак в судове засідання вони не зявилися, поважність своєї неявки суду не повідомили, тому апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до вимог ст.197 КАС України за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для її задоволення.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 у вересні 2014 року звернувся до міського голови з письмовою заявою про надання інформації про вільні земельні ділянки для безкоштовної приватизації.

Листом №01-26/Л-32-1367 від 08.10.2014 року Департамент комунальної власності Одеської міської ради повідомив ОСОБА_1, що запитувана інформація про вільні земельні ділянки не є публічною, оскільки не відповідає вимогам ст.1 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки запитувана інформація не відображена та не задокументована на будь-яких носіях та не утворена в процесі виконання Департаментом комунальної власності Одеської міської ради своїх повноважень.

Судова колегія не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення вимог позивача виходячи з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Тобто, за змістом наведеної статті можна виділити такі ознаки публічної інформації:

1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством;

2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;

4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків;

5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.

Проте, позивач звернувся до відповідача з інформаційним запитом, в якому просив надати йому інформацію про всі вільні земельні ділянки.

Відповідно до частини 5 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів та його територіальні органи забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах; до моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

Проте, запит позивача не стосувався відомостей, що вже зафіксовані в офіційному документі, створеному в процесі здійснення відповідачем своєї діяльності.

Враховуючи, що відповідач не мав будь-якого офіційного документа, який би містив запитувану інформацію, його відповідь про неможливість надання такої інформації є правомірною.

Одночасно, судова колегія вважає за необхідне зазначити наступне, пунктом 31 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міським радам надані виключні повноваження визначати органи щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, а також межі цих повноважень та умови їх здійснення.

Так, позивачем в надісланих відповідачу запиті ставилось питання про надання інформації саме про усі земельні ділянки комунальної форми власності у межах визначених районів міста Одеси, ненадані у користування, що можуть бути використані під забудову, для реалізації позивачем права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Колегія суддів погоджується висновками суду першої інстанції про те, що позивачем у надісланому запиті було не чітко сформульовано зміст інформації та ознаки об'єктів, відносно яких витребувалась інформація та яким мають бути притаманні наступні ознаки: об'єкти мають бути саме земельними ділянками у розумінні Земельного кодексу України, земельні ділянки мають відноситись до комунальної форми власності, земельні ділянки мають бути вільними від прав третіх осіб, земельні ділянки повинні мати визначене цільове призначення, перелік вільних земельних ділянок в межах визначених районів міста має бути повним та вичерпним.

При цьому, аналізуючи положення Земельного кодексу України, судова колегія зазначає, що законодавець не ототожнює зміст термінів «земля» та «земельна ділянка».

Частиною 3 статті 2 Земельного кодексу України землі України та земельні ділянки визначаються в якості різних самостійних об'єктів земельних відносин.

В статті 79 Земельного кодексу України міститься визначення терміну «земельна ділянка» як частини земної поверхні з встановленими межами, певним місцем розташування, визначеними щодо неї правами.

Тобто, в контексті зазначеної статті, земельній ділянці мають бути притаманні певні ознаки - визначене місце розташування, межі, цільове призначення та певний обсяг прав щодо неї. Механізм формування земельної ділянки як певного об'єкту цивільних прав, який полягає у визначенні її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру, визначено законодавцем у ст.79-1 Земельного кодексу України.

До моменту внесення відповідної інформації до згаданих кадастрів, виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, або відповідні органи виконавчої влади, зобов'язаний надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

З аналізу зазначених норм вбачається, що відповідач має забезпечувати відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної територіальної одиниці земель державної чи комунальної власності та надавати на запити певних осіб відповідну інформацію, яка міститься у них.

Відповідно до ст. 84 Земельного кодексу України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Статтею 125 Земельного кодексу України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, визначено моментом виникнення права на земельну ділянку момент державної реєстрації такого права.

Відповідно до п. 12 Перехідних положень Земельного кодексу України до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснювали відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

У статті 1 Закону України «Про основи містобудування» визначено зміст термінів «містобудівна діяльність» або «містобудування» як цілеспрямовану діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Одними із головних напрямів містобудівної діяльності є планування, забудова та інше використання територій, а також розробка і реалізація містобудівної документації та інвестиційних програм розвитку населених пунктів і територій (ст.2 цього ж Закону).

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає розроблення містобудівної та проектної документації як один із інструментів здійснення планування та забудови територій.

Приписи частини 1 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначають необхідність розробки документації із землеустрою з урахуванням положень плану зонування та/або детального плану територій.

Розробка та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів території в контексті ст.16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» становить процес планування території на місцевому рівні.

Закон України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» (який був чинний на момент виникнення спірних правовідносин), визначав необхідність проведення розмежування земель державної та комунальної власності, при чому, визначав цей процес як здійснення організаційно-правових заходів щодо розподілу земель державної власності на землі територіальних громад і землі держави, а також щодо визначення і встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок державної та комунальної власності.

Відповідно до ст.10 зазначеного Закону розмежування земель державної та комунальної власності мало здійснюватись в межах адміністративно-територіальних утворень - сіл, селищ, міст, районів, областей.

Підставою для проведення робіт, пов'язаних з розмежуванням земель державної та комунальної власності в межах населених пунктів, є рішення сільської, селищної, міської ради, а за межами населених пунктів - рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим або відповідної обласної державної адміністрації.

Розмежування земель державної та комунальної власності здійснювалось за проектами, які за замовленням відповідних сільських, селищних, міських рад, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій розробляються державними та іншими землевпорядними організаціями.

При цьому, кінцевим етапом проведення розмежування земель після розробки та затвердження відповідних проектів розмежування земель, встановлення на місцевості меж земельних ділянок та прийняття відповідних рішень уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування було отримання документу, що посвідчує право комунальної власності на землю - відповідного державного акту.

Відповідно до ст.2 Закону України «Про землеустрій» призначенням землеустрою, зокрема, є: встановлення і закріплення на місцевості меж земельних ділянок власників і землекористувачів; прогнозування, планування і організацію раціонального використання та охорони земель на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях; отримання інформації щодо кількості та якості земель, їхнього стану та інших даних, необхідних для ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Положення зазначеної статті Закону у повній мірі кореспондуються із приписами ст. 181 Земельного кодексу України в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

В статті 20 Закону України «Про землеустрій» визначається перелік випадків, в яких виконання робіт із землеустрою є обов'язковим.

Зокрема, землеустрій проводиться в обов'язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі; розробки документації із землеустрою щодо організації раціонального використання та охорони земель; встановлення та зміни меж об'єктів землеустрою (зокрема, земельних ділянок), у тому числі визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України; надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок; організації нових і впорядкування існуючих об'єктів землеустрою.

Відповідно до ст.49 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо формування земель комунальної власності територіальних громад і проекти розмежування земель державної та комунальної власності визначають: а) місце розташування і розміри земельних ділянок, що знаходяться в державній власності за категоріями земель; б) місце розташування і розміри земельних ділянок комунальної власності територіальної громади за категоріями земель; в) місце розташування і розміри земельних ділянок, що знаходяться у власності юридичних та фізичних осіб за категоріями земель; г) правове, організаційне і фінансове забезпечення, строки реалізації ефективність розмежування земель державної та комунальної власності.

Згідно із частинами 1 та 2 статті 55 зазначеного Закону встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) проводиться відповідно до топографо-геодезичних і картографічних матеріалів; встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Таким чином, для утворення земельних ділянок, як сформованих об'єктів землеустрою та об'єктів нерухомого майна, слід розробити певний обсяг землевпорядної документації, відповідно до якої визначити місця розташування земельних ділянок, їх розміри та межі, цільове призначення, а також інші ознаки, за допомогою яких їх можна ідентифікувати як об'єкти правовідносин.

Крім того, законодавство визначає необхідність розробки містобудівної документації для населених пунктів, але не містить імперативного припису, відповідно до якого весь обсяг містобудівної документації та, зокрема, детальні плани територій мають бути розроблені впродовж певного часу чи до визначеного моменту.

Здійснення за власної ініціативи та за рахунок бюджетних або залучення формування певних земельних ділянок - розробки землевпорядної документації, визначення їх місцезнаходження, розмірів, меж, а відтак - і самої кількості, є правом органів місцевого самоврядування.

Крім того, частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Отже, вибір місця розташування земельної ділянки є прерогативою громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва.

Враховуючи, що відповідач не мав будь-якого офіційного документа, який би містив запитувану інформацію, його відповідь про неможливість надання такої інформації є правомірною.

Таким чином, виходячи з наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що процедура вибору земельної ділянки здійснюється саме з метою встановлення можливості відведення тієї чи іншої земельної ділянки для цілей вказаних в клопотанні, її граничних розмірів та площі, правового режиму, складу угідь земель та вимог щодо відведення земельної ділянки, у зв'язку з чим саме на громадянина, який бажає отримати безоплатно у власність земельну ділянку державної або комунальної форми власності покладається обов'язок подати разом з клопотанням графічні матеріали з позначенням на них бажане місце розташування земельної ділянки, її орієнтований розмір.

З урахуванням викладеного судова колегія суду апеляційної інстанції, що приписами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Земельного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не встановлено обов'язок місцевих рад чи їх виконавчих органів здійснювати передбачені земельним та містобудівним законодавством заходи щодо утворення певної кількості земельних ділянок, оскільки містобудівна діяльність і планування та забудова територій, як один з її напрямів, що полягає у розробленні містобудівної документації, є тривалими процесами, не обмеженими у часі, та мають здійснюватись уповноваженими суб'єктами впродовж всього часу їх діяльності у відповідності до положень законодавства, а заходи по забезпеченню доступності та повноти інформації мають вживатись уповноваженими на те органами вже після утворення такої інформації.

Таким чином, враховуючи, що судом першої інстанції при вирішенні справи порушені норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також те, що висновки суду не відповідають обставинам справи, колегія суддів, керуючись п.п.3,4 ч.1 ст. 202 КАС України вважає необхідним скасовуючи постанову суду першої інстанції, прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Керуючись ст.ст.195, 197, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту комунальної власності Одеської міської ради задовольнити.

Постанову Київського районного суду м. Одеси від 20.03.2015 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.

Стягнути з Державного бюджету України на користь Департаменту комунальної власності Одеської міської ради /65039, м.Одеса, вул.Артилерійська, 1, код ЄДРПОУ 26302595/ судові витрати повязані зі сплатою судового збору за подачу апеляційної скарги у сумі 36 грн. 54 коп. (тридцять шість гривень пятдесят чотири копійки).

Постанова апеляційного суду набирає законної сили в порядку, встановленому частиною 5 статті 254 КАС України, і може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого Адміністративного Суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуючий: суддя Л.Є. Зуєва

суддя О.А. Шевчук

суддя А.Г. Федусик