Постанова № 46052475, 24.03.2015, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

24 березня 2015 року № 826/6811/14

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії:

головуючого судді Шулежка В.П.,

судді Амельохіна В.В.,

судді Іщука І.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Центр «Сонячне ремесло» до Державної інспекції сільського господарства України про визнання дій незаконними, визнання протиправними, скасування наказу та направлення,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулось товариство з обмеженою відповідальністю «Центр «Сонячне ремесло» (далі - позивач, ТОВ «Центр «Сонячне ремесло») з позовом до Державної інспекції сільського господарства України (далі - відповідач, Держсільгоспінспекція України) про визнання дій відповідача незаконними, визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 13.05.2014 року №162 «Щодо здійснення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства», скасування направлення на проведення позапланової перевірки від 14.05.2014 року №16.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.06.2014 року позов задоволено частково, визнано протиправним та скасовано наказ Державної інспекції сільського господарства України від 13.05.2014 року № 162 «Щодо здійснення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства», в іншій частині позову відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2014 року постанову суду першої інстанції в частині задоволених вимог скасовано, ухвалено в цій частині нову постанову про відмову у задоволенні позову, в іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22.01.2015 року у справі № К/800/53681/13 скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.06.2014 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02.10.2014 року, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції, з мотивів необхідності з'ясування всіх обставин у справі.

Позивач, обґрунтовуючи позовні вимоги, зазначив, що відповідач при прийнятті наказу та направлення про проведення позапланової перевірки порушено норми чинного законодавства, оскільки не визначено переліку питань, необхідність яких стала підставою для здійснення такої перевірки, що призвело до порушення його прав та законних інтересів.

Представники сторін в судове засідання не прибули, про дату, час та місце судового розгляду повідомлені належним чином, заяв про розгляд справи за їх відсутності не надали.

Відповідно до ч 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи в судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу в порядку письмового провадження у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

З огляду на наведене та з урахуванням вимог ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України, суд прийшов до висновку про можливість розгляду справи за наявними у справі матеріалами в порядку письмового провадження.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає встановленими наступні обставини та відповідні їм правовідносини.

Як вбачається з матеріалів справи, гр. ОСОБА_1 05 травня 2014 року на особистому прийому звернувся до Держсільгоспінспекції України з заявою, в якій повідомив відповідача про те, що він та його родина проживають в АДРЕСА_1, в 2000 році отримали земельні частки (паї) на території Володимирецької селищної ради. ТОВ «Центр «Сонячне ремесло» самовільно використовує земельні ділянки, у тому числі заявника, для видобування бурштину, чим завдає значної шкоди земельним ресурсам.

Директором департаменту контролю за використанням і охороною земель ОСОБА_2 підготовлено та направлено на ім'я голови Держсільгоспінспекції України службову записку від 06.05.2014 року № 133, в якій, зокрема, пропонувалось провести позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні ТОВ «Центр «Сонячне ремесло» земельних ділянок на території Володимирецької селищної ради Володимирецького району Рівненської області та зобов'язано Управління юридичного забезпечення у строк до 16:00 год. 07 травня 2014 року підготувати та подати на підпис наказ і направлення на проведення позапланової перевірки ТОВ «Центр «Сонячне ремесло».

На вказаній службовій записці вчинено напис «Погоджено! Прошу підготувати відповідний наказ в частині проведення заходу. ОСОБА_3» та підпис, із зазначенням посади та ініціалів: «голова Держсільгоспінспекції України ОСОБА_3.».

На підставі заяви гр. ОСОБА_1 від 05.05.2014 року прийнято наказ «Щодо здійснення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства» від 13.05.2014 року № 162, відповідно до якого наказано направити співробітників Держсільгоспінспекції України та її регіональних органів для здійснення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні ТОВ «Центр «Сонячне ремесло» земельних ділянок на території Володимирецької селищної ради Володимирецького району Рівненської області.

На підставі наказу від 13.05.2014 року № 162 відповідачем видано направлення на проведення позапланової перевірки від 14.05.2014 року № 16 на проведення позапланового заходу у строк з 19 травня по 30 травня 2014 року.

Не погоджуючись з такими діями Держсільгоспінспекції України та вважаючи незаконними наказ та направлення на проведення планової перевірки, позивач звернувся до суду з даним позовом про їх скасування, визнання дій відповідача незаконними.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, та враховуючи, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, суд дійшов наступного висновку.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що орган державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спеціальним законом, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) є Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року № 877-V.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин), заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Згідно абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) підставами для здійснення позапланових заходів є звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення.

Частиною 4 ст 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Стаття 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) передбачає, зокрема, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України.

Відповідно до Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 року № 459/2011, Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Держсільгоспінспекція України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики України), іншими актами законодавства України, дорученнями Президента України та Міністра.

Так, зокрема, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» Держсільгоспінспекція України уповноважена відповідно до закону на здійснення нагляду (контролю) за використанням та охороною земель.

Згідно зі ст. 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин), до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, крім іншого, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Також, згідно п. 1 ч. 4 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.

Пунктом 6 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України визначено, що Держсільгоспінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи - державні інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах.

Згідно з пп. 1.1, 1.2 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 25.02.2013 № 132 (далі - Порядок № 132) державний нагляд (контроль) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства здійснюється Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами.

Цей Порядок визначає процедуру планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, визначає організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок.

Відповідно до змісту п. 3.2 Порядку № 132, підставами для здійснення позапланового заходу є, зокрема, отримання заяв, скарг чи звернень фізичних та юридичних осіб, у яких міститься інформація про порушення суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства (із обов'язковим зазначенням суті порушення). Позаплановий захід у таких випадках проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на його проведення, що кореспондується з нормою абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Порядок ведення діловодства за зверненнями громадян у Держсільгоспінспекції України регулюється Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян у Державній інспекції сільського господарства України, затвердженою Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 21.08.2012 року № 516 (далі - Інструкція).

Відповідно до п. 2.2 Інструкції звернення громадян повинні оформлятися з дотриманням вимог, передбачених частинами другою та п'ятою статті 5 Закону України "Про звернення громадян".

Звернення, оформлені без дотримання зазначених вимог, повертаються заявникам з відповідними роз'ясненнями в строк не пізніше ніж через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою статті 7 Закону України "Про звернення громадян".

Згідно п.2.6 Інструкції, усі звернення громадян, що надходять до Інспекції, реєструються централізовано сектором розгляду та аналізу звернень:

усні та письмові звернення громадян, що надійшли під час проведення особистого прийому громадян керівництвом Інспекції, керівниками та працівниками структурних підрозділів Інспекції, - у журналах обліку особистого прийому громадян, що ведуться у структурних підрозділах Інспекції за формою, наведеною у додатку 1 до цієї Інструкції, а також на реєстраційно-контрольних картках, придатних для оброблення персональними комп'ютерами (далі - реєстраційно-контрольна картка), за формою, наведеною у додатку 2 до цієї Інструкції, які передаються до сектору розгляду та аналізу звернень;

усі інші письмові звернення громадян - у секторі розгляду та аналізу звернень на реєстраційно-контрольних картках.

Як вбачається з матеріалів справи, Держсільгоспінспекцією України 05.05.2014 року за вх. № РП-687 отримано заяву гр. ОСОБА_1, в якій повідомлено про факти порушення земельного законодавства ТОВ «Центр «Сонячне ремесло».

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про звернення громадян», звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги.

Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.

Як вбачається зі змісту заяви, остання відповідає вимогам ст. 5 Закону України «Про звернення громадян», оскільки містить прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, дату та підпис заявника.

Щодо можливої наявності у заяві ОСОБА_1 від 05.05.2014 року недостовірних відомостей, а саме невірної адреси місця проживання заявника, суд зазначає, що Законом України «Про звернення громадян» не передбачено перевірка органом, до якого подано заяву, достовірності місця проживання заявника.

Між тим, на виконання вимог ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.06.2014 року відповідачем надано до суду належним чином засвідчені копії сторінок журналу реєстрації звернень громадян за ІІ квартал 2014 року та журналу при йому громадян департаменту за використання та охороною земель Держсільгоспінспекції України, в яких зафіксовано звернення гр. ОСОБА_1 від 05.05.2014 року до відповідача.

Згідно з п. 4.1 Порядку № 132, для здійснення планового чи позапланового заходу інспекційний орган видає наказ, який підписує керівник інспекційного органу чи посадова особа, що виконує його обов'язки. Наказ має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися відповідний захід, та предмет перевірки.

Як зазначалось вище, п. 3.2 Порядку № 132, позаплановий захід у таких випадках проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на його проведення.

З матеріалів справи встановлено, що директором Департаменту контролю за використанням та охороною земель ОСОБА_2 подано службову записку голові Держсільгоспінспекції України ОСОБА_3 від 06.05.2014 року №133, а останнім здійснено у формі резолюції напис: «Погоджено! Прошу підготувати відповідний наказ в частині проведення заходу. ОСОБА_3» та підпис, із зазначенням посади та ініціалів: «голова Держсільгоспінспекції України ОСОБА_3.».

Відповідно до п. 40 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 року № 1242, резолюція - це зроблений посадовою особою напис на документі, який містить стислий зміст прийнятого нею рішення щодо виконання документа.

Резолюція складається з таких елементів: прізвище, ініціали (ініціал імені) виконавця (виконавців) у давальному відмінку, зміст доручення, строк виконання, особистий підпис керівника, дата.

На документах із строками виконання, які не потребують додаткових вказівок, у резолюції зазначаються виконавець, підпис автора резолюції, дата.

Згідно абз. 4 п. 33 Типової інструкції визначено, що обов'язковому датуванню і підписанню підлягають усі службові відмітки на документах, пов'язані з їх проходженням та виконанням (резолюції, погодження, візи, відмітки про виконання документа і направлення його до справи), суд першої інстанції наведеній обставині оцінку не дав.

Як вбачається з матеріалів справи, резолюція не містить дати її написання, натомість, суд вважає, що вказана службова записка є документом, що потребує додаткових вказівок, а тому відсутність підпису на резолюції не може вважатись неналежною підставою для проведення перевірки та видачі наказу і направлення.

Крім того, суд бере до уваги твердження відповідача про те, що у службовій записці директора Департаменту контролю за використанням і охороною земель ОСОБА_2 від 06.05.2014 року № 133 містяться пропозиції провести позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства саме з 12 по 23 квітня 2014 року, тобто ще до моменту звернення гр. ОСОБА_1, є технічною помилкою. Як зазначив відповідач, це підтверджується датою реєстрації цієї записки, тобто 06.05.2014 року.

За таких обставин, з урахуванням викладених положень законодавства, суд зазначає, що погодження проведення позапланової перевірки Держсільгоспінспекції України її головою у формі резолюції є належним способом надання згоди на проведення позапланового заходу.

Відтак, наказ Держсільгоспінспекції України від 13.05.2014 року № 162 «Щодо здійснення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства» містить у відповідності з ч.ч.1, 2 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» всі необхідні реквізити, зокрема, найменування суб'єкта господарювання, підставу для проведення перевірки, предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Як підтверджується матеріалами справи, направлення на проведення позапланової перевірки від 14.05.2014 року №16 ТОВ «Центр «Сонячне ремесло» містить всі необхідні відомості згідно з положеннями ч.3 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», підписане головою Інспекції та засвідчене печаткою.

Як підтверджується матеріалами справи, на підставі наказу Держсільгоспінспекції України від 13.05.2014 року № 162 «Щодо здійснення позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства», співробітниками Держсільгоспінспекції України та її регіональних органів здійснено позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства при використанні ТОВ «Центр «Сонячне ремесло» земельних ділянок на території Володимирецької селищної ради Володимирецького району Рівненської області, за результатами якої складено акт, в якому зафіксовано порушення вимоги п. «а», «г» ст.96, ст.125 Земельного кодексу України та кваліфіковано як самостійне зайняття та нецільове використання земельної ділянки.

З огляду на викладене, за наявності згоди Держсільгоспінспекції України на проведення позапланового заходу ТОВ «Центр «Сонячне ремесло» на підставі гр. ОСОБА_1, суд приходить до висновку, що наказ Держсільгоспінспекції України від 13.05.2014 року №162 та направлення на проведення позапланової перевірки від 14.05.2014 року №16 прийняті на підставі, у спосіб та у межах повноважень, що визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Частиною 1 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ст. 69 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративній справі є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення сторін.

Згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

На думку суду, Держсільгоспінспекцією України доведено правомірність та обґрунтованість прийняття спірного наказу з урахуванням вимог встановлених вище вимог законодавства, тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов ТОВ «Центр «Сонячне ремесло» задоволенню не підлягає.

Враховуючи положення ст. 94 Кодексу адміністративного судочинства України, відшкодування судового збору позивачу не підлягає.

Керуючись ст.ст. 94, 158-163 КАС України суд,

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні позовних вимог товариства з обмеженою відповідальністю «Центр «Сонячне ремесло» відмовити повністю.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі до Окружного адміністративного суду міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.

Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Головуючий ддя В.П.Шулежко

Суддя В.В. Амельохін

Суддя І.О. Іщук