Ухвала суду № 45598203, 18.06.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" червня 2015 р. м. Київ К/800/17507/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Конюшка К.В.

суддів: Гончар Л.Я., Чалого С.Я.

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Первомайської міської ради Миколаївської області на постанову Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 23 січня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2015 року

у справі № 484/4357/14-а

за позовом ОСОБА_2

до Первомайської міської ради Миколаївської області

третя особа управління Держземагенства у Первомайському районі Миколаївської області

про визнання неправомірним рішення

В С Т А Н О В И В :

У жовтні 2014 року ОСОБА_2 звернувся до Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області з адміністративним позовом до Первомайської міської ради Миколаївської області, третя особа: управління Держземагенства у Первомайському районі Миколаївської області, про визнання протиправним та скасування пункту 4 рішення Первомайської міської ради Миколаївської області від 26.09.2014 № 4 «Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок».

Постановою Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 23.01.2015, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.03.2015, позов задоволено.

Не погоджуючись зі вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, Первомайська міська рада Миколаївської області оскаржила їх у касаційному порядку.

У касаційній скарзі скаржник просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій з мотивів порушення цими судами норм матеріального та процесуального права, справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Касаційна скарга обгрунтована тим, що суди попередніх інстанцій в порушення положень процесуальних норм КАС України безпідставно не залучив до участі у справі як третю особу ОСОБА_3, прав та інтересів якої стосується цей спір. Крім того, на думку касатора, ОСОБА_2 не довів переважність права на отримання спірної земельної ділянки та розгляд його заяви у порівнянні з таким правом ОСОБА_3 Водночас, ОСОБА_3 та члени її сім'ї користувались спірною земельною ділянкою протягом 30 років до прийняття спірних рішень відповідачем.

У своїх запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_2 просив залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

Згідно з частиною другою статті 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження, установленому пунктом 1 частини першої статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи і правильність застосування судами норм процесуального та матеріального права, судова колегія дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Як установлено судами попередніх інстанцій, на підставі пункту 1.16 рішення Первомайської міської ради Миколаївської області від 03.09.2014 № 5 «Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» ОСОБА_2 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0.0798 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 із земель, не наданих у власність чи користування. Зазначений дозвіл було надано позивачу на підставі його заяви від 07.07.2014.

Пунктом 4 рішення Первомайської міської ради Миколаївської області від 26.09.2014 № 4 «Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» пункт 1.16 рішення Первомайської міської ради від 03.09.2014 № 5 «Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» в частині надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на умовах власності фізичній особі ОСОБА_2 по АДРЕСА_1 визнано таким, що втратив чинність.

Також судом першої інстанції на підставі пояснень представника відповідача установлено наступне.

Під час засідання постійної комісії Первомайської міської ради Миколаївської області з питань законності самоврядування, депутатської діяльності, регламенту, зв'язків ради та масової інформації було прийнято рішення винести на розгляд комісії розгляд двох звернень, а саме гр. ОСОБА_3 та гр. ОСОБА_2 Розглянувши дані звернення, 21.08.2014 комісією було прийнято рішення, пунктом 1 якого запропоновано надати дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_3 та пунктом 3 цього рішення - не надавати дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_2 У рішенні від 03.09.2014 № 5 було помилково зазначено гр. ОСОБА_2, що було виправлено на наступній сесії, а саме внесено зміни до неправомірного рішення Первомайської міської ради Миколаївської області від 26.09.2014 № 4 в частині скасування пункту 1.16 рішення від 03.09.2014 № 5 «Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок».

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у Первомайської міської ради не було підстав для відмови ОСОБА_2 у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0.0798 га під час прийняття рішення від 03.09.2014 № 5. Водночас, на підставі вказаного рішення суб'єкта владних повноважень виникли правовідносини, проти припинення чи зміни яких заперечує позивач, а тому відповідно до позиції Конституційного Суду України, викладеної у рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009, Первомайська міська рада не мала права скасовувати раніше прийняте власне рішення.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає висновки судів попередніх інстанцій передчасними з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 53 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі. Якщо адміністративний суд при прийнятті позовної заяви, підготовці справи до судового розгляду або під час судового розгляду справи встановить, що судове рішення може вплинути на права і обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Частиною першою статті 76 КАС України передбачено, що пояснення сторін, третіх осіб, їхніх представників про відомі їм обставини, що мають значення для справи, оцінюються поряд з іншими доказами у справі. Сторони, треті особи або їхні представники, які дають пояснення про відомі їм обставини, що мають значення для справи, можуть бути за їхньою згодою допитані як свідки.

Зважаючи на викладені положення КАС України, суд касаційної інстанції вважає обґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права, не залучивши до участі у справі ОСОБА_3 як третю особу, оскільки судове рішення може вплинути на права і обов'язки цієї особи, а її пояснення можуть вплинути на прийняття рішення по суті спору.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з частиною дев'ятою статті 59 цього Закону рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Частиною десятою статті 59 Закону N 280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону N 280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Окрім цього, в рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 18.11.2014 у справі №21-438а14.

Згідно з частиною першою статті 244-2 КАС України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Колегія суддів звертає увагу на те, що під час задоволення позову та скасування пункту 4 рішення Первомайської міської ради Миколаївської області від 26.09.2014 № 4 «Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» з посиланням на рішення Конституційний Суд України №7-рп/2009, суди попередніх інстанцій не установили, які саме правовідносини виникли у ОСОБА_2 на підставі пункту 1.16 рішення Первомайської міської ради Миколаївської області від 03.09.2014 № 5 «Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» та яким чином станом на 26.09.2014 було виконано вказане рішення відповідача від 03.09.2014.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Частиною третьою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Зазначаючи у своїх рішеннях про відсутність у Первомайської міської ради підстав для відмови ОСОБА_2 у задоволенні його заяви (клопотання) про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0.0798 га під час прийняття рішення від 03.09.2014 №5, суди попередніх інстанцій не установили, з яких підстав у задоволенні такого клопотання було відмовлено ОСОБА_5 Також не було установлено, з яких підстав на засіданні Первомайської міської ради 03.09.2014 не було підтримано проект рішення комісії Первомайської міської ради Миколаївської області з питань законності самоврядування, депутатської діяльності, регламенту, зв'язків ради та масової інформації щодо розгляду двох звернень гр. ОСОБА_3 та гр. ОСОБА_2, чи обґрунтовано переважне право надання дозволу на розроблення проекту землеустрою надано саме позивачу, а не гр. ОСОБА_3

Згідно з частиною першою статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Рішення судів попередніх інстанцій названим вимогам процесуального закону відповідають не в повній мірі.

Відповідно до частини першої статті 70 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.

Згідно з частиною четвертою статті 70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Відповідно до частин четвертої та п'ятої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Ураховуючи вказані положення правових норм адміністративного судочинства стосовно принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі та належності доказів, колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу на те, що під час нового розгляду цієї справи та прийняття обґрунтованого рішення по суті спору суду першої інстанції необхідно врахувати викладені вище зауваження щодо порушення норм процесуального права та встановлення фактичних обставин у справі.

З огляду на викладене доводи касаційної скарги заслуговують на увагу, у зв'язку з чим наявні підстави для її задоволення та скасування рішень судів попередніх інстанцій.

Частиною першою статті 220 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Згідно з частиною другою статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судами попередніх інстанцій було порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 210 - 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Первомайської міської ради Миколаївської області задовольнити.

Постанову Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 23 січня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2015 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України у строк та у порядку, визначеними статтями 237- 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий

(підпис)

К.В. Конюшко

Судді

(підпис)

Л.Я. Гончар

(підпис)

С.Я. Чалий

Згідно з оригіналом помічник судді М.Р. Мергель