Ухвала суду № 44798877, 04.06.2015, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 826/19610/14 Головуючий у 1-й інстанції: Данилишин В.М. Суддя-доповідач: Губська О.А.

У Х В А Л А

Іменем України

04 червня 2015 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого суддіГубської О.А.суддів Парінова А.Б., Беспалова О.О.при секретарі судового засіданняНечай Ю.О. За участю: представника позивачаРеун В.М.представника відповідачаКовтун А.М.представника третьої особиТкаченко С.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Києві апеляційну скаргу Професійної спілки працівників охорони здоров'я України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2015 року у справі за адміністративним позовом Професійної спілки працівників охорони здоров'я України до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство охорони здоров'я України, Державна санітарно-епідеміологічна служба України, про визнання незаконним рішення відповідача в частині, -

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство охорони здоров'я України, Державна санітарно-епідеміологічна служба України, в якому просив: про визнання незаконним частини абзацу 2 пункту 1 постанови відповідача від 10 вересня 2014 року № 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" (стосовно реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби України).

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2015 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив його скасувати та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити.

В судове засідання з'явився представник позивача, апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Представник відповідача до суду з'явився, проти апеляційної скарги заперечував та просив відмовити в її задоволенні.

Також у судове засідання з'явився представник третьої особи - Державної санітарно-епідеміологічна служба України, апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача, представника відповідача, представника третьої особи, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, постанова суду - без змін з таких підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідачем 10 вересня 2014 року прийнято постанову № 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" (стосовно реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби України), згідно з абзацом 2 пункту 1 якої, з метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та відповідно до п.п. 9, 9-1 ст. 116 Конституції України, постановлено утворити Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, реорганізувавши шляхом перетворення Державну ветеринарну та фітосанітарну службу і приєднавши до Служби, що утворюється, Державну інспекцію з питань захисту прав споживачів і Держсанепідслужбу України та поклавши на Службу, що утворюється, функції з реалізації державної політики, які виконували органи, що припиняються (крім функцій з реалізації державної політики у сфері племінної справи у тваринництві, у сфері гігієни праці та функцій зі здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників), а також функції зі здійснення державного контролю (нагляду) за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів.

Позивач, посилаючись на порушення визначеної законодавством України процедури прийняття вказаної постанови у цій частині, звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення вимог позивача, з огляду на їх необґрунтованість.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Згідно з ч. 9 ст. 5 зазначеного вище Закону України, порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади , визначається Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 року № 1074 (далі - Порядок № 1074).

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначений Регламентом Кабінету Міністрів України, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року № 950 (далі - Регламент).

У п. 5 параграфу 33 Регламенту зазначено, що проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

У виняткових випадках проект акта Кабінету Міністрів із зазначених питань виноситься на розгляд Кабінету Міністрів без погодження.

Процедура погодження проекту визначена параграфом 37 Регламенту, згідно з пунктом 1 якого розробник надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

Відповідно до пункту 3 цього параграфа Регламенту свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів керівник заінтересованого органу доводить до відома розробника шляхом надсилання листа, до якого додається завізований ним проект акта, а також зауваження в разі їх наявності. У разі наявності зауважень проект візується із зауваженнями.

Згідно з пунктом 4 заінтересований орган зобов'язаний чітко обґрунтувати свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, а в разі потреби викласти окремі положення проекту у відповідній редакції.

Водночас, в силу положень параграфу 39 Регламенту у разі коли заінтересований орган в установлений відповідно до § 38 строк не висловив свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, проект вважається погодженим без зауважень.

Судом першої інстанції встановлено, що 7 квітня 2014 року Прем'єр-міністром України надано доручення Міністерству юстиції України за № 7843/1/1-14 на підставі внесених міністрами пропозицій підготувати та подати на розгляд Кабінету Міністрів України проект рішення стосовно оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та затвердження схеми спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів.

У зв'язку з цим, Мін'юстом направлено лист від 09 квітня 2014 року №2632-0-4-14/7.1-1 усім міністерствам та іншим центральним органами виконавчої влади з проханням надати у термін до 11 квітня 2014 року пропозиції щодо реорганізації чи ліквідації (у разі потреби) центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів, а також діяльність яких спрямовується та координується безпосередньо Кабінетом Міністрів України, за наслідками проведеного аналізу їх функцій та повноважень.

Також судом встановлено, що на підставі отриманих пропозицій від міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, в тому числі листа МОЗ України від 17 квітня 2014 року № 14.01-06/16/804-ф/10/588/10800, Мін'юстом розроблено проект оскаржуваної постанови, який, на виконання п. 5 § 33 глави 2 Регламенту, листом Мін'юсту від 02 липня 2014 року № 2632-0.4-14/7.1-4 направлено на погодження до заінтересованих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Після погодження проекту оскаржуваної постанови заінтересованими центральними органами виконавчої влади такий проект подано на розгляд відповідача у встановленому порядку (лист від 01 серпня 2014 року № 2632-0-4-14/7.1-6).

За змістом пункту 6 параграфу 37 Регламенту якщо у позиціях розробника і заінтересованого органу щодо проекту акта Кабінету Міністрів є розбіжності, які не можуть бути врегульовані на рівні фахівців таких органів, керівник органу, який є розробником, та керівник заінтересованого органу зобов'язані особисто провести узгоджувальні процедури, передбачені пунктом 6 § 33 цього Регламенту.

Згідно з названою нормою під час опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів повинні бути вжиті вичерпні заходи для врегулювання розбіжностей (проведені узгоджувальні процедури, консультації, наради, робочі зустрічі тощо).

Судом першої інстанції правильно встановлено, що 30 липня 2014 року відбулась нарада з питання скорочення кількості центральних органів виконавчої влади, що здійснюють державний нагляд (контроль) у відповідних сферах, та утворено робочу групу з питання оптимізації контрольно-наглядових функцій та повноважень органів виконавчої влади (п. 1 протоколу наради від 30 липня 2014 року). Протокол наради затверджено Віце-прем'єр-міністром України - Міністром регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

З матеріалів справи вбачається, що до складу робочої групи увійшов, в тому числі, представник МОЗ України. За наслідками роботи цієї групи вирішено доручити Мін'юсту доопрацювати за результатами обговорення акту Уряду щодо оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та подати його для розгляду на засіданні Уряду, про що свідчить протокол засідання робочої групи під головуванням Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та жилого-комунального господарства Гройсмана В.Б. від 04.08.2014.

На виконання зазначених доручень 2 вересня 2014 року Мін'юстом подано на розгляд відповідача доопрацьований проект оскаржуваної постанови (лист № 8109-0-4-14/7.1), який прийнято на засіданні Кабінету Міністрів України 10 вересня 2014 року та доручено Мін'юсту у триденний строк оформити оскаржувану постанову відповідно до регламентних вимог.

Оформлену відповідно до регламентних вимог оскаржувану постанову направлено відповідачу листом від 17 вересня 2014 року № 8861-0-4-14/7.1.

Враховуючи наведене, видаються безпідставними твердження позивача щодо порушення відповідачем вимог Регламенту, зокрема, стосовно процедури погодження проекту постанови та її прийняття.

Міністерства та центральні органи виконавчої влади залучалися до підготовки та обговорення проекту оскаржуваної постанови, як і представники міжнародних організацій.

Колегія суддів не приймає до уваги доводів позивача, що проект Постанови КМ України № 442 не погоджувався в установленому параграфом 37 Регламенту КМ України порядку, з огляду на листи МОЗ України від 14.10.2014 № 14.01-06/10/2129-1н/29800 та від 03.11.2014 № 02.01-16/141/1/32046, оскільки згідно з довідкою про погодження проекту Постанови, його остаточну редакцію було погоджено без зауважень, зокрема, і Міністром охорони здоров'я Мусієм О.С. Крім того, в матеріалах справи міститься також проект зазначеної вище Постанови, який був завізований Міністром охорони здоров»я Мусієм О.С, про що свідчить його підпис. Відтак, доводи позивача про непогодження проекту Постанови МОЗ на попередніх етапах її розробки та доопрацювання, колегія суддів вважає необґрунтованими.

Також наявні погодження (без зауважень) проекту оскаржуваної постанови зацікавленими органами державної влади (Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство фінансів України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерство інфраструктури України, Міністерство культури України, Міністерство молоді та спорту України, Міністерство оборони України, МОЗ України), про що свідчать особисті підписи на останніх аркушах проекту оскаржуваної постанови та схеми спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади відповідача через його відповідних членів, що відповідає вимогам п.п. 5, 6 § 33 глави 2 Регламенту.

Про погодження вище переліченими міністерствами проекту оскаржуваної постанови також зазначено у п. 5 пояснювальної записки.

Також судова колегія критично оцінює посилання позивача на встановлену Законом України «Про введення мораторію на ліквідацію та реорганізацію закладів охорони здоров'я» заборону ліквідації та реорганізації закладів охорони здоров'я державної та комунальної форм власності, що включає:

безпосередню ліквідацію лікарень, поліклінік, амбулаторій, фельдшерсько-акушерських пунктів (у тому числі, які розташовані на території сільських та селищних рад) та інших медичних закладів державної та комунальної форм власності;

реорганізацію закладів охорони здоров'я, що призводить до зміни їх головного призначення та/або скорочення кількості працівників і зменшення кількості ліжко-місць;

інші форми реорганізації, направлені на закриття закладів охорони здоров'я та зменшення обсягів медичної допомоги населенню;

скорочення режиму роботи медичних закладів.

Водночас, суд першої інстанції вірно звернув увагу, що власне Держсанепідемслужба до таких закладів не віднесена.

Відповідно до Переліку закладів охорони здоров'я, який затверджено Наказом Міністерства охорони здоров'я України від 28.10.2002 № 385 та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 12.11.2002 за № 892/7180, до таких віднесено зокрема Лабораторний центр (головний, республіканський, обласний, міський, на водному, залізничному, повітряному транспорті), як установа Держсанепідемслужби (пункт 2.3).

В свою чергу, згідно з пунктом 1 Положення про Державну санітарно-епідеміологічну службу України, Держсанепідемслужба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра охорони здоров'я України (далі - Міністр). Держсанепідслужба України входить до системи органів виконавчої влади у галузі охорони здоров'я та утворюється для забезпечення реалізації державної політики у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Отже, безпосередньо на Держсанепідемслужбу України, як центральний орган виконавчої влади, не поширюються положення Закону України «Про введення мораторію на ліквідацію та реорганізацію закладів охорони здоров'я», оскільки третя особа не є закладом охорони здоров'я у розумінні положень вказаного Закону.

Також, апеляційний суд погоджується із висновком суду першої інстанції щодо необґрунтованості доводів позивача про порушення вимог чинного законодавства при прийнятті спірної Постанови у зв'язку із не проведенням консультацій з громадськістю, оскільки згідно з вимогами пункту 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996, консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, водночас, як вбачається з пояснювальної записки, проект оскаржуваної постанови не стосується соціально-трудової сфери та не потребує проведення консультацій із громадськістю. Оскаржувана постанова не є регуляторним актом, тобто не є офіційним документом, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб та який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Стосовно тверджень позивача щодо не проведення фінансово-економічних розрахунків при винесенні відповідачем оскаржуваної Постанови, колегія суддів зазначає, що відповідно до п. 1 параграфу 34 Регламенту Кабміну, під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.

Пунктами 2 і 3 цього параграфу закріплено, що якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

На переконання позивача, реалізація оскаржуваної Постанови потребує фінансування з державного бюджету, зокрема, за прогнозними оцінками, у Державній санітарно-епідеміологічній службі України прогнозується звільнення працівників з необхідними виплатами відповідно до законодавства.

З цього приводу, колегія суддів звертає увагу, що спірною Постановою постановлено утворити Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, реорганізувавши шляхом перетворення Державну ветеринарну та фітосанітарну службу і приєднавши до Служби, що утворюється, Державну інспекцію з питань захисту прав споживачів і Держсанепідслужбу.

Отже, здійснення реорганізації в даному випадку передбачене саме шляхом приєднання, а не ліквідації органу, посилання позивача на імовірність великої кількості звільнень працівників з необхідними виплатами відповідно до законодавства, пов'язаних з реалізацією норм постанови Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 № 442 у 2015 році, в даному випадку колегія суддів оцінює виключно як припущення позивача, не обґрунтовані нормативно, тому такі доводи судова колегія відхиляє.

Крім того, в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження тих обставин, що всі працівники Держсанепідемслужби України є членами Профспілки працівників охорони здоров'я, а також що оскаржувана Постанова стосується прав чи інтересів Профспілки або її членів.

За змістом частини 2 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У п. 1 розділу І статуту Профспілки зазначено, що позивач є всеукраїнською добровільною неприбутковою громадською організацією, яка об'єднує працівників, що працюють в юридичних особах (закладах, підприємствах, товариствах) галузі охорони здоров'я, санаторно-курортній сфері незалежно від форм власності; осіб, які пов'язані спільними інтересами за родом їх професійної діяльності, які навчаються або працюють у навчальних закладах галузі різних рівнів акредитації, а також осіб, які займаються медичною практикою та фармацевтичною діяльністю.

На думку позивача, реалізація оскаржуваної Постанови призведе до порушення трудових прав членів Профспілки у зв'язку з реорганізацією та ліквідацією органів, у яких працюють за фахом його члени, проте адміністративний суд позбавлений можливості надавати оцінку обставинам, які імовірно виникнуть у майбутньому і приймати рішення, виходячи з таких припущень.

Таким чином, враховуючи викладене вище, колегія суддів дійшла висновку, що позивачем не обґрунтовано наявності правових підстав для скасування частини абзацу 2 пункту 1 постанови відповідача від 10 вересня 2014 року № 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" (стосовно реорганізації Державної санітарно-епідеміологічної служби України), його доводи не підтверджені в достатній мірі належними та допустимими в розумінні положень КАС України доказами, а також не доведено обставин юридичної значимості для нього оскаржуваних пунктів зазначеної Постанови Кабінету Міністрів України.

Отже, правильним є висновок суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову, в свою чергу, доводи, викладені в апеляційній скарзі, не знайшли свого підтвердження, оскаржувана постанова прийнята судом відповідно до норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні.

Відповідно до ст. 200 КАС України - суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в справі, підтвердженими доказами, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то колегія суддів апеляційної інстанції підстав для його скасування не вбачає.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Професійної спілки працівників охорони здоров'я України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2015 року у справі за адміністративним позовом Професійної спілки працівників охорони здоров'я України до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство охорони здоров'я України, Державна санітарно-епідеміологічна служба України, про визнання незаконним рішення відповідача в частині - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 лютого 2015 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання ухвали в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Судді Повний текст постанови виготовлено 9 червня 2015 року

Головуючий суддя Губська О.А.

Судді: Беспалов О.О.

Парінов А.Б.