Ухвала суду № 44505758, 28.05.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"28" травня 2015 р. м. Київ К/800/49815/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого суддівЗайця В.С. (суддя-доповідач), Голяшкіна О.В., Шведа Е.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної інспекції сільського господарства в Хмельницькій області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2014 року у справі за позовом відкритого акціонерного товариства «Хмельницьке виробниче сільськогосподарсько-рибоводне підприємство» до Державної інспекції сільського господарства в Хмельницькій області про визнання дій протиправними, -

ВСТАНОВИВ:

Відкрите акціонерне товариство «Хмельницьке виробниче сільськогосподарсько-рибоводне підприємство» (далі - ВАТ «Хмельницьке виробниче сільськогосподарсько-рибоводне підприємство») пред'явило позов до Державної інспекції сільського господарства в Хмельницькій області про визнання протиправними дій Державної інспекції сільського господарства в Хмельницькій області по організації, проведенню та оформленню перевірки дотримання вимог земельного законодавства ВАТ «Хмельницьке виробниче сільськогосподарсько-рибоводне підприємство», що здійснювалися у 2013 році, та дії відповідача щодо оформлення та направлення до прокуратури Хмельницької області клопотань про вжиття відповідних заходів прокурорського реагування з метою усунення порушень земельного законодавства України, а саме клопотання від 03 жовтня 2013 року № 4/2-164, від 02 жовтня 2013 року № 4/2-3142, від 02 жовтня 2013 року № 4/2-3141, від 03 жовтня 2013 року № 4/2-3172, від 01 жовтня 2013 року №4/2-3128 і від 19 листопада 2013 року № 4/2-3715.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2014 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2014 року апеляційну скаргу ВАТ «Хмельницьке виробниче сільськогосподарсько-рибоводне підприємство» задоволено частково.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2014 року скасовано в частині позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача по організації, проведенню та оформленню перевірки дотримання позивачем у 2013 році вимог земельного законодавства.

Прийнято в цій частині нове рішення, яким визнано протиправними дії Державної інспекції сільського господарства в Хмельницькій області по організації, проведенню та оформленню результатів перевірки дотримання ВАТ «Хмельницьке виробниче сільськогосподарсько-рибоводне підприємство» у 2013 році вимог земельного законодавства.

В іншій частині постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2014 року залишено без змін.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції скаржник оскаржив його.

У касаційній скарзі Державна інспекція сільського господарства в Хмельницькій області, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального права, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити силі.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.

Судами встановлено, що у серпні-жовтні 2013 року Держсільгоспінспекція в Хмельницькій області отримала листи-вимоги прокуратури Красилівського району № 115-1597 вих-13 від 30 серпня 2013 року, прокуратури Летичівського району № 113-938 вих-13 від 02 вересня 2013 року, прокуратури Старосинявського району № 113-1239 вих-13 від 02. вересня 2013 року, прокуратури Хмельницького району № 113-115-13 від 30 серпня 2013 року і прокуратури Старокостянтинівського району № 119-1425вих-13 від 28 серпня 2013 року, якими на підставі статтей 8 і 20 Закону України «Про прокуратуру» зобов'язано відповідача виділити спеціаліста для проведення перевірок правомірності користування ВАТ «Хмельницькрибгосп» земельними ділянками на території зазначених районів.

На виконання зазначених вимог органів прокуратури відповідач проаналізував копії наявних рішень сільських, седищних рад народних депутатів зазначених районів про надання в користування ВАТ «Хмельницькрибгосп» земельних ділянок водного фонду і копії актів про право постійного користування землею.

При цьому перевірка дотримання позивачем вимог земельного законодавства у порядку, передбаченому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідачем не призначалась та не проводилась, що також підтверджується рішеннями Господарського суду Хмельницької області від 23 грудня 2013 року у справі № 924/1295/13, від 23 грудня 2013 року у справі № 924/1299/13, від 25 листопада 2013 року у справі № 924/1298/13 та від 23 грудня 2013 року у справі № 924/1297/13, якими встановлено, що перевірка дотримання вимог земельного законодавства під час виділення ВАТ «Хмельницькрибгосп» земельних ділянок водного фонду проведене органами прокуратури, а не відповідачем.

Разом з тим, за результатами проведеного аналізу вказаних документів відповідачем було встановлено, що вказані рішення прийняті з перевищенням повноважень, оскільки на момент прийняття цих рішень повноваження щодо передачі земельних ділянок водного фонду відповідно до статтей 11, 17, 19, 78 і 79 Земельного кодексу України належали до повноважень районних рад.

З метою усунення порушень земельного законодавства України відповідач надіслав до прокуратури Хмельницької області клопотання від 03 жовтня 2013 року № 4/2-3164, від 02 жовтня 2013 року № 4/2-3142, від 02 жовтня 2013 року № 4/2-3141, від 03 жовтня 2013 року № 4/2-3172, від 01 жовтня 2013 року № 4/2-3128 і від 19 листопада 2013 року № 4/2-3715 з проханням вжити відповідні заходи прокурорського реагування.

Органами прокуратури на підставі цих клопотань були подані до господарського суду Хмельницької області позовні заяви з вимогами про скасування рішень сільських, селищних рад та державних актів на право постійного користування землею.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що надіслання зазначених клопотань не виходить за обсяги наданих відповідачу повноважень, а є додатковим засобом реагування на встановлене порушення земельного законодавства з боку органів місцевого самоврядування.

Зазначені клопотання не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для вказаних у них осіб, тому не можуть бути предметом спору. В даному випадку суд першої інстанції зазначив, що клопотання відповідача, які є відповіддю на звернення органів прокуратури, є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання, а тому оцінка клопотань (в тому числі й оцінка дій контролюючого органу щодо їх складання, викладених у них висновків) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі таких клопотань, або у випадку використання їх, як доказів вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.

Судом першої інстанції вказано, що позивачем не надано жодного доказу про прийняття відповідачем на підставі клопотань прокуратури Хмельницької області від 03 жовтня 2013 року № 4/2-3164, від 02 жовтня 2013 року № 4/2-3142, від 02 жовтня 2013 року № 4/2-3141, від 03 жовтня 2013 року № 4/2-3172, від 01 жовтня 2013 року № 4/2-3128 і від 19 листопада 2013 року № 4/2-3715 будь-яких рішень, які мають для позивача негативні наслідки.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача по організації, проведенню та оформленню результатів перевірки дотримання позивачем у 2013 році вимог земельного законодавства, пославшись на положення 5 Закону України «Про державний контроль за використанню та охороною земель», Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011, зазначив, що у 2013 році перевірки дотримання ВАТ «Хмельницькрибгосп» вимог земельного законодавства України при використанні земельних ділянок водного фонду на території Хмельницької області проводилися без належного повідомлення та без участі позивача або його повноважного представника при проведення перевірки, з порушенням процедури проведення та оформлення такої перевірки.

Зокрема допущено порушення вимог статті 144 Земельного кодексу України, що полягає в не складенні державним інспектором протоколу про адміністративне правопорушення, припису на усунення виявлених порушень, та постанови про накладення адміністративного стягнення. Тим самим ВАТ «Хмельницькрибгосп», як суб'єкта господарювання, позбавлено права усунути можливі порушення вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок водного фонду, у зв'язку з чим в подальшому товариство взагалі втратило право власності на вказані земельні ділянки.

При цьому під час організації проведення перевірок та оформлення їх результатів, державними інспекторами Державної інспекції сільського господарства в Хмельницькій області не було дотримано вимоги наказів Міністерства аграрної політики України від 25 лютого 2013 року № 132 «Про затвердження Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства» та від 16 серпня 2013 року № 503 «Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами планових заходів державного нагляду (контролю)», а саме не було видано наказ, направлення на перевірку, не повідомлено землекористувача про проведення перевірки, а також не складено акт перевірки.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України із правовою позицією суду апеляційної інстанції не погоджується із огляду на наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII (далі - Закон № 1789-XII, в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Пунктом 1 частини 1 статті 19 Закону № 1789-XII передбачено, що предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.

Згідно пункту 3 частини 1 статті 20 Закону № 1789-XII при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз.

Частиною 1 статті 8 Закону № 1789-XII передбачено, що вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963-IV (надалі - Закон № 963-IV) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно статті 2 Закону № 963-IVосновними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею Закону № 963-IV передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, віднесені, зокрема, повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Пунктом 4 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України передбачено, що Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) в частині дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (пп. 1); вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель (пп.14).

Отже, надіслані в порядку статтей 8 і 20 Закону № 1789-XII листи-вимоги прокуратури Красилівського району № 115-1597 вих-13 від 30 серпня 2013 року, прокуратури Летичівського району № 113-938 вих-13 від 02 вересня 2013 року, прокуратури Старосинявського району № 113-1239 вих-13 від 02 вересня 2013 року, прокуратури Хмельницького району № 113-115-13 від 30 серпня 2013 року і прокуратури Старокостянтинівського району № 119-1425 вих-13 від 28 серпня 2013 року про виділення спеціалістів для проведення перевірок правомірності користування ВАТ «Хмельницькрибгосп» земельними ділянками на території зазначених районів, є обов'язковими для відповідача, як органу виконавчої влади, до повноважень якого належить здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.

Зазначені вимоги органів прокуратури відповідач виконав шляхом вивчення наявних у нього рішень сільських, селищних рад народних депутатів зазначених районів про надання в користування ВАТ «Хмельницькрибгосп» земельних ділянок водного фонду і копії актів про право постійного користування землею.

При цьому перевірка дотримання позивачем вимог земельного законодавства у порядку, передбаченому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідачем не призначалась та не проводилась, що підтверджується рішеннями Господарського суду Хмельницької області від 23 грудня 2013 року у справі № 924/1295/13, від 23 грудня 2013 року у справі № 924/1299/13, від 25 листопада 2013 року у справі № 924/1298/13 та від 23 грудня 2013 року у справі № 924/1297/13, якими встановлено, що перевірка дотримання вимог земельного законодавства під час виділення ВАТ «Хмельницькрибгосп» земельних ділянок водного фонду проведене органами прокуратури, а не відповідачем.

Пунктом 5 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України визначено, що Держсільгоспінспекція України та її посадові особи в межах своїх повноважень, зокрема, мають право звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився; передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину.

Пунктом 7 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23 грудня 2011 року № 770 передбачено, що Держсільгоспінспекція під час виконання покладених на неї завдань взаємодіє з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами, організаціями на відповідній території.

Відтак, встановивши під час вивчення за дорученням органів прокуратури рішень сільських, селишних рад, що вказані рішення прийняті з перевищенням повноважень, оскільки на момент прийняття цих рішень повноваження щодо передачі земельних ділянок водного фонду відповідно до статтей 11, 17, 19, 78 і 79 Земельного кодексу України належали до повноважень районних рад, з метою усунення порушень земельного законодавства України відповідач надіслав до прокуратури Хмельницької області клопотання від 03 жовтня 2013 року № 4/2-3164, від 02 жовтня 2013 року № 4/2-3142, від 02 жовтня 2013 року № 4/2-3141, від 03 жовтня 2013 року № 4/2-3172, від 01 жовтня 2013 року № 4/2-3128 і від 19 листопада 2013 року № 4/2-3715 з проханням вжити відповідні заходи прокурорського реагування.

Крім цього колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає, що відповідач перевірку не призначав та не проводив, а перевірка проводилась органами прокуратури із залученням спеціалістів Державної інспекції сільського господарства в Хмельницькій області, а тому ніяких дій, які б свідчили про їх протиправність при організації, проведенні та оформленні результатів перевірки відповідачем не було допущено.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що суд першої інстанції прийшов до правильного висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, проте судом апеляційної інстанції помилково було частково скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове рішення про задоволення позовних вимог в цій частині.

Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Фактичні обставини справи судами першої та другої інстанції встановлено повно і правильно, а тому колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за необхідне постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.

Керуючись статтями ст. ст. 220, 222, 226, 230, 232 КАС України, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Державної інспекції сільського господарства в Хмельницькій області задовольнити.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2014 року скасувати.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2014 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: