Постанова № 44502982, 05.05.2015, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА

01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

05 травня 2015 року № 826/8799/13-а

Окружний адміністративний суд міста Києва в складі головуючого судді Шулежка В.П., суддів Іщука І.О., Погрібніченка І.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Державного підприємства "Придніпровська залізниця" до Міністерства освіти і науки України, Міністерства фінансів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Державна казначейська служба України про зобов’язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулось Державне підприємство "Придніпровська залізниця" (далі по тексту – позивач) до Міністерства освіти і науки України (надалі – відповідач-1), Міністерства фінансів України (надалі – відповідач-2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Державна казначейська служба України, в якому просив:

- зобов'язати Міністерство освіти і науки України розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі16 645725,38 грн. для компенсації витрат Державного підприємства “Придніпровська залізниця”, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2012 рік для подання Міністерству фінансів України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України;

- зобов'язати Міністерство фінансів України включити бюджетний запит Міністерства освіти і науки, молоді і спорту України з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 16 645725,38 грн. до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат Державного підприємства “Придніпровська залізниця”, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2012 рік.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Міністерством освіти і науки України не відшкодовано в повному обсязі збитки від використання пільгового тарифу на перевезення залізничним транспортом студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів (в розмірі половини вартості квитка), згідно укладеного між позивачем та відповідачем-1 Договору.

Відповідачі проти позову заперечували з мотивів необґрунтованості та безпідставності.

Третя особа позиції щодо заявленого позову не виклала, про час, дату і місце судового розгляду справи повідомлялась належним чином, що підтверджується матеріалами справи.

Відповідно до вимог ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Враховуючи вимоги ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України, суд прийшов до висновку про розгляд справи в порядку письмового провадження.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд виходив із наступного.

Судом встановлено, що Договір про розрахунки за надані послуги по перевезенню залізницею студентів вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних закладів від 09.02.2012р. №ПР/Л-12117/НЮдч був укладений на виконання вимог постанови Кабінету Міністрів України від 05.04.1999р. № 541 “Про затвердження Порядку надання пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у міському і приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України”.

Предметом даного Договору є взаємовідносини сторін щодо відшкодування Міністерством освіти і науки України ДП “Придніпровська залізниця” збитків за використання пільгового тарифу на перевезення залізничним транспортом студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів (у розмірі половини вартості квитка).

Відповідно до пункту 2.1.1 вищевказаного Договору Залізниця здійснює перевезення студентів вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів в рахунок передбачених бюджетом асигнувань у загальних і плацкартних вагонах, приміського і міжміського сполучення за умови придбання студентами та учнями проїзних документів (квитків) з оплатою 50 відсотків їх вартості.

Пунктами 2.2.1, 2.2.3 Договору, визначено, що Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України зобов’язується під час складання Державного бюджету України вносити пропозиції про передбачення окремим рядком кошти на витрати, пов’язані з наданням студентам вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом в 2012 році не нижче фактично виконаних перевезень у минулому році; зобов’язується при наявності заборгованості перед Залізницею станом на 31.12.12 р., включити розмір заборгованості у склад проекту кошторису та бюджетних запитів Державного бюджету України на 2013 рік.

Згідно пункту 3.3 Договору Міністерство здійснює перерахування Залізниці коштів, передбачених на компенсаційні виплати, у п’ятиденний строк після надходження їх з Державного бюджету на власні рахунки міністерства.

Протягом 2012 року позивачем здійснено перевезення студентів та учнів професійно-технічних закладів за пільговим тарифом на загальну суму 22 193 725,38 грн. В свою чергу, відповідачем-1 було оплачено лише 5 548 000,00 грн.

Так, Закон №273визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності залізничного транспорту загального користування, його роль в економіці і соціальній сфері України, регламентує його відносини з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими видами транспорту, пасажирами, відправниками та одержувачами вантажів, багажу, вантажобагажу і пошти з урахуванням специфіки функціонування цього виду транспорту як єдиного виробничо-технологічного комплексу.

В ч.5 ст.9 Закону №273 передбачено, що для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Водночас, ч.5 ст.9 Закону №2998 передбачено, що для учнів і студентів денної форми навчання загальноосвітніх, професійно-технічних та вищих навчальних закладів державою гарантуються протягом року пільги на проїзд по території України залізничним, водним, автомобільним, міським (крім таксі) транспортом. Відповідні кошти передбачаються у Державному бюджеті України окремим рядком. Порядок надання зазначених пільг визначається Кабінетом Міністрів України. Органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть встановлювати порядок надання пільг на проїзд учнів і студентів у місцевому пасажирському транспорті і передбачати відповідні видатки з місцевих бюджетів.

Крім того, Указом №309/99 Кабінету Міністрів України було доручено забезпечити відновлення раніше встановленого порядку пільгового проїзду студентів і учнів, невідкладно опрацювати оптимальний механізм надання їм пільг і компенсацій на проїзд відповідними видами транспорту з урахуванням їх матеріального становища.

На виконання зазначеного Указу №309 було прийнято Порядок №541, в п.4 якого передбачено, що кошти на пільговий проїзд студентів та учнів у міському транспорті передбачаються у відповідних місцевих бюджетах, у приміському і міжміському автомобільному транспорті - у кошторисах доходів і видатків навчальних закладів, у залізничному транспорті - централізовано у державному бюджеті для МОНмолодьспорту.

Відповідно до п.6 Порядку №541 для проїзду у поїздах приміського і міжміського сполучення студенти та учні придбавають квитки за половину їх вартості у загальних і плацкартних вагонах.

Таким чином, як встановлено в судовому засіданні, що не заперечується відповідачами, позивач має право на отримання компенсації витрат пов’язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом.

Водночас, відповідно до п.7 та п.8 ч.1 ст.2 БК України, бюджетне зобов'язання - будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому. При цьому, бюджетне асигнування - повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету.

В п.36 ч.1 ст.2 БК України, розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету.

Таким чином, повноваження розпорядника бюджетних коштів реалізується через владні управлінські функції цього суб’єкта владних повноважень, який діє в межах бюджетної програми та бюджетного асигнування.

Як зазначалось вище, між Міністерством освіти і науки, молоді та спорту України та Державного підприємства «Придніпровська залізниця» було укладено Договір від 09.02.2012р. №ПР/Л-12117/НЮдч про розрахунки на надані послуги по перевезенню залізницею студентів вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних закладів.

П.1.1 Договору регулюють взаємовідносини сторін щодо відшкодування Міністерством освіти і науки, молоді та спорту України Залізниці коштів, пов’язаних з наданням студентам денної форми навчання вищих навчальних закладів І - ІV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом у відповідності до закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні», постанови Кабінету Міністрів України від 05.04.1999 р. №541 «Про затвердження порядку надання пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних закладів у міському і приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України» та постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 р. №1359 «Про затвердження порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян».

Отже, як наслідок, колегія суддів дійшла висновку, що уклавши Договір Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України реалізувало повноваження на розпорядження бюджетними коштами у формі адміністративного договору.

Аналогічної позиції дійшов Верховний Суд України в постанові від 13.10.2009 р. по справі №21-348во09, за позовом ДТГО “ПЗЗ” до МОН України.

При цьому, колегія суддів приймає до уваги, що обов’язок подавати бюджетні запити визначено в ст.35 БК України, в якому зазначено, що головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України в терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України. Головні розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих МФ України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України, згідно з вимогами МФ України.

Таким чином, як вбачається із тексту Бюджетного кодексу України та умов Договору МОН України має обов’язок подавати до МФ України бюджетні запити для включення їх до проектів Державного бюджету України.

Так, пп.2.2.3 п.2.2 Договору визначає, що МОН України зобов’язується у разі наявності заборгованості перед Залізницею станом на 31.12.2012 року, включити розмір заборгованості у склад проекту кошторису та бюджетних запитів Державного бюджету України на 2013 рік.

Крім цього, як вбачається з матеріалів справи та не заперечується відповідачами спір щодо суми заборгованості у розмірі 16 645 725,38 грн., яка підлягає відшкодуванню позивачу від застосування пільгового тарифу на перевезення залізничним транспортом студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів за поданими позивачем рахунками-фактурами, відсутній.

Водночас, колегія суддів не бере до уваги посилання МОН України, про неможливість погашення зазначеного розміру заборгованості оскільки були відсутні бюджетні асигнування.

Слід звернути увагу, що відповідач-1 звертався до Міністерства фінансів України та до Голови Комітету Верховної Ради України зокрема з питань погашення заборгованостей за 2012 рік, однак Міністерством освіти і науки України не надано пояснень та доказів, які б посвідчували, що вказані в бюджетних запитах суми включають в себе в повному обсязі видатки саме ДП “Придніпровська залізниця”, пов’язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів I –IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних закладів пільг на проїзд залізничним транспортом не нижче фактично виконаних перевезень за 2012 р. Крім цього, відповідачем-1 не надано доказів, які б посвідчували, що заборгованість за попередні періоди, яка виникла перед позивачем, було включено у склад проекту кошторису та бюджетних запитів проекту ДБ України (на 2013 рік відповідно).

Натомість, ст.ст.525–526 Цивільного кодексу України, ст.193 Господарського кодексу України передбачено, що зобов'язання мають виконуватися належним чином, а одностороння відмова від виконання зобов'язання не допускається.

Вказані загальні положення цивільного законодавства поширюються також і на адміністративні договори за відсутності спеціального законодавства.

Уклавши договір, незалежно від його правової природи, сторони зв’язані умовами його виконання, а право сторони на отримання виконання згідно договору підлягає захисту судом відповідної юрисдикції.

Відсутність коштів для належного виконання грошового зобов'язання не може бути визнана обставиною, що звільняє від відповідальності незалежно від підстав її виникнення.

Колегія суддів приймає до уваги, що в даному випадку відповідач-1 не є юридичною особою, що отримує прибуток від своєї діяльності та самостійно ним розпоряджається, тоді як є бюджетною установою, що фінансується з ДБ України і не може провести розрахунок по своїх зобов'язаннях на суму, більшу, ніж його профінансовано у відповідному році (в межах видатків на конкретні цілі).

Чинним законодавством України не врегульовано порядок проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають всі зобов'язання за укладеними договорами. Проте, це не може бути підставою для звільнення від виконання зобов'язань за укладеним договором.

Враховуючи викладене, відсутність бюджетних коштів не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення договірного зобов’язання. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України №11/446 від 15.05.2012 р., в рішеннях Європейського суду з прав людини у справі "Терем ЛТД, Чечеткін та Оліус проти України” від 18.10.2005р. та у справі" Кечко проти України” від 08.11.2005 р.

Крім того, відповідно до пп.3 п.4 Положення про МОН України, затвердженого указом Президента України №240/2013 від 25.04.2013 р., МОН України відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує в межах повноважень висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Відповідно до ч.1 ст.35 БК України (в редакції чинній на дату судового розгляду справи) головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики.

В ст.36 БК України (в редакції чинній на дату судового розгляду справи) визначено, що Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, на будь-якому етапі складання і розгляду проекту ДБ України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, член Кабінету Міністрів України, відповідальний за формування та реалізацію державної бюджетної політики, або особа, яка виконує його обов'язки, приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України. На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до ст.35 цього Кодексу, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, готує проект закону про ДБ України. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, під час підготовки проекту ДБ України розглядає та вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України

Таким чином, відповідно до вимог чинного законодавства України, для включення відповідних видатків до проекту ДБ України, необхідно отримати бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів від головного розпорядника бюджетних коштів (в даному випадку – МОН України). Відповідний бюджетний запит має бути опрацьований МФ України, яке має прийняти рішення про включення відповідних видатків до проекту ДБ України.

Без дотримання вищевказаної процедури включення заборгованості в розмірі 16 645 725,38 грн. за 2012 рік згідно Договору до проекту ДБ України неможливе.

Однак, за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо подання бюджетних запитів до МФ України є виключною компетенцією уповноваженого органу (розпорядника бюджетних коштів).

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про обґрунтованість позовних вимог в частині зобов'язання Міністерства освіти і науки України розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі16 645725,38 грн. для компенсації витрат Державного підприємства “Придніпровська залізниця”, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2012 рік для подання Міністерству фінансів України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України.

Разом з тим, адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав і вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень-ключовим завданням якого є здійснення правосуддя. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення.

Отже, зобов'язання Міністерства фінансів України включити бюджетний запит Міністерства освіти і науки України з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 16 645725,38 грн. до пропозиції проекту Державного бюджету України до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат Державного підприємства “Придніпровська залізниця”, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2012 рік, є, на думку колегії суддів, втручанням до дискреційних повноважень органу державної влади.

Частиною 2 статті 71 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до ст. 69 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративній справі є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення сторін.

Згідно ч.4 ст. 70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Відповідно до ч. 1 статті 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про часткове задоволення позовних вимог Державного підприємства «Придніпровська залізниця».

Враховуючи викладене, керуючись статями 9, 69, 70, 71, 128, 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Державного підприємства «Придніпровська залізниця» задовольнити частково.

Зобов'язати Міністерство освіти і науки України розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі16 645725,38 грн. для компенсації витрат Державного підприємства “Придніпровська залізниця”, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2012 рік для подання Міністерству фінансів України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України.

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі до Окружного адміністративного суду міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.

Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Головуючий суддя В.П. Шулежко

Суддя І.О. Іщук

Суддя І.М.Погрібніченко