Ухвала суду № 44344603, 19.05.2015, Житомирський апеляційний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

__________

10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua

Головуючий у 1-й інстанції: Борискін С.А.

Суддя-доповідач:Майор Г.І.

УХВАЛА

іменем України

"19" травня 2015 р. Справа № 817/222/14

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Майора Г.І.

суддів: Бучик А.Ю.

Шевчук С.М.,

при секретарі Витрикузі В.П. ,

за участю сторін:

від позивача: Пустовіт М.Л.;

від відповідача: не з"явився;

від третіх осіб: не з'явилися,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Рівненської районної ради Рівненської області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від "04" лютого 2014 р. у справі за позовом Прокурора Рівненського району Рівненської області до Рівненської районної ради Рівненської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача депутата Рівненської районної ради Пилипчука Володимира Олександровича та депутата Рівненської районної ради Щербяк Юлія Василівна про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

У січні 2014 року прокурор Рівненського району Рівненської області звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Рівненської районної ради від 27.01.2014 року "Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету". В обґрунтування позовних вимог зазначив, що приймаючи рішення, яке є предметом оскарження у даній справі, відповідач вийшов за межі повноважень, наданих Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2014 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Рівненської районної ради №1351 від 27.01.2014 року "Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету".

Не погоджуючись з вищезазначеною постановою, Рівненська районна рада Рівненської області подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права та ухвалити нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог.

Відповідач та треті особи не скористалися своїм правом на участь в судовому засіданні: повноважного представника в засідання суду не направили, хоча про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені належним чином.

Колегія суддів враховуючи те, що сторони належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги та положення частини 4 статті 196 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе розглядати справу за відсутності представників відповідача та третіх осіб.

Представник позивача в засіданні суду заперечила проти доводів апеляційної скарги. Вважає, що постанова суду першої інстанції є законною та обґрунтованою, а тому просила залишити її без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Заслухавши пояснення представника позивача, розглянувши матеріали справи, дослідивши доводи апеляційної скарги та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального законодавства, колегія суддів уважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до ст.195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Судом встановлено, що 27 січня 2014 року Рівненською районною радою прийнято рішення №1351 "Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету" (а.с.79).

Відповідно до резолютивної частини рішення Рівненська районна рада вирішила:

1. Відкликати всі повноваження Рівненської районної ради, які делеговані Рівненській районні державній адміністрації згідно зі ст.44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

2. Для виконання вказаних повноважень утворити виконавчій комітет Рівненської районної ради.

3. Обов'язки голови виконавчого комітету Рівненської районної ради тимчасово покласти на голову районної ради.

4. Головам депутатських фракцій протягом однієї доби подати голові районної ради пропозиції щодо персонального складу виконавчого комітету.

5. Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію районної ради з правових питань, місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики (ОСОБА_6.)

У січні 2014 року на підставі постанови від 27.01.2014 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, яка була вручена уповноваженому представнику відповідача 28.01.2014, прокуратурою Рівненського району проведена перевірка додержання та застосування законів в Рівненській районній раді (а.с.30-31).

Перевіркою встановлено порушення Рівненської районною радою норм Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", що виявилось у прийнятті рішення від 27.01.2014 року "Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету". За результатами проведеної перевірки прокурор Рівненського району звернувся до суду з позовом про визнання рішення відповідача протиправним та його скасування.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції покликався на те, що відповідач у судовому засіданні не довів правомірності прийняття оскаржуваного рішення, а тому рішення Рівненської районної ради від 27.01.2014 №1351 «Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету» суперечить приписам чинного законодавства України.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції враховуючи таке.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 №1789-XII (далі - Закону №1789-XII) прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Згідно зі статтею 23 Закону №1789-XII прокурор має право внесення подань, які є актами реагування на виявлені порушення закону.

Відповідно до пункту 2 частини 5 статті 23 Закону № 1789-XII у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Тобто, невнесення подання не виключає можливості звернення прокурора до суду. А тому, звертаючись до суду з вимогами, передбаченими частиною п'ятою статті 23 Закону №1789-XII, прокурор діє як посадова особа органу державної влади.

Статтею 7 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Частиною 1 статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною 3 вказаної статті передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Таким чином, місцеве самоврядування є одним із проявів здійснення народом, у формі територіальної громади, влади, яка, в свою чергу, не належить до жодної із гілок державної влади, що характеризується самостійністю у вирішенні певного кола питань.

Тому, для вирішення тих чи інших питань орган місцевого самоврядування повинен бути наділений відповідними повноваженнями Конституцією України та законами України.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 за №280/97-ВР, зі змінами та доповненнями (далі - Закон №280/97-ВР), відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 1 статті 2 Закону №280/97-ВР, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною 2 цієї ж статті визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з частиною 2 статті 10 Закону №280/97-ВР районна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Частиною 1 та 3 статті 43 Закону №280/97-ВР визначено коло питань, які віднесено до компетенції районних та обласних рад. Дослідивши зазначену норму можна дійти висновку, що компетенція районних рад є правовою формою виразу їх функцій, вона водночас служить і правовим засобом їх реалізації. Відповідно до приписів ч.1 ст.59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Жодним чинним в Україні законом чи іншим нормативно-правовим актом не передбачено право районної ради утворювати виконавчі комітети ради. Окрім того, з наведених вище законодавчих норм вбачається, що органи місцевого самоврядування не наділені повноваженнями на створення інших, не передбачених Конституцією та законами України органів державної влади чи інших представницьких органів, наділених владними повноваженнями.

Покликання відповідача та третіх осіб на приписи статті 11 Закону №280/97-ВР суд вважає помилковими, оскільки ця норма надає право на створення виконавчого комітету лише сільським, селищним, районним у містах радам.

Відтак рішення Рівненської районної ради Рівненської ради від 27.01.2014 "Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету" в частині створення виконавчого комітету ради прийняте всупереч вимогам чинного законодавства, є протиправним та підлягає скасуванню.

При прийнятті рішення суд також зазначає, що статтею 44 Закону №280/97-ВР визначено, що районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям ряд повноважень, яких в кількісному відношенні є 24.

У відповідності до статті 29 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 за №586-XIV, із змінами та доповненнями (надалі - Закон №586-XIV) місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Однак, виходячи як з окремого змісту вищевказаних норм так і Законів в цілому, неможливо визначити напевне, чи повноваження визначені статтею 44 Закону №280/97-ВР набуваюся районними та обласними державними адміністраціями в силу імперативності Закону, чи делегуюся у спосіб визначений пунктом 27 частини 1 статті 43 Закону №280/97-ВР, шляхом зазначення їх у рішенні, прийнятому на пленарному засіданні відповідної ради.

Так, статтею 6 Конституції України визначено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Конституційний суд України, у своєму рішенні від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008 наголосив, що поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рівнозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової. Він відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади.

Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї умови, коли всі органи державної влади діють у межах єдиного правового поля. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливо передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Слід зазначити, що принцип поділу державної влади логічно пов'язаний із нормою статті 132 Конституції України, якою визначено, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

З метою застосування принципу децентралізації влади частиною 3 статті 143 Конституції України передбачено можливість надання законом органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

Так, главою 2 Закону України №280/97-ВР визначено вичерпний перелік таких делегованих повноважень.

Поряд із цим, задля впровадження принципу централізації влади, статтею 44 Закону №280/97-ВР визначено делегування ряду повноважень і з боку районних та обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям.

На переконання суду, саме така конструкція побудови вищевказаних правових норм створює відповідні передумови стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі, саме на яких і наголошував Конституційний суд України у своєму рішенні від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008, оскільки по своїй суті є своєрідною системою стримувань і противаг між двома носіями влади.

Виходячи з наведеного, повноваження, визначені статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", набуваються районними та обласними державними адміністраціями саме в силу імперативності даного Закону та у спосіб обов'язкового їх делегування рішенням відповідної ради.

Третьою особою відповідача на підтвердження своєї позиції щодо наявності у районної ради права відкликати делеговані повноваження був наданий доказ - рішення Рівненської районної ради від 08.06.2012 №648 "Про делегування повноважень районної ради Рівненській районній державній адміністрації", у якому зазначено перелік делегованих для Рівненської районної державної адміністрації повноважень та яким визнано такими, що втратити чинність, попередні рішення ради з цих питань (а.с.80).

Проте, на думку суду, даний доказ лише підтверджує висновок суду першої інстанції, оскільки цим рішенням рада жодним чином не відкликала делеговані районній державній адміністрації повноваження, а лише вносила певні зміни у їх перелік.

Відтак, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що рішення Рівненської районної ради Рівненської області від 27.01.2014 "Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету" в частині відкликання делегованих повноважень Рівненської районної державної адміністрації прийняте всупереч вимогам чинного законодавства, є протиправним та підлягає скасуванню.

Оскільки судом визнається протиправним спірне рішення в частині відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету (пункт 1 та 2 рішення), тому підлягають скасуванню і пункти 3 - 5 рішення від 27.01.2014 №1351, якими призначено голову утвореного виконавчого комітету, запропоновано подати кандидатури до складу цього комітету та покласти контроль за виконанням на постійну комісію ради.

Відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що рішення Рівненської районної ради від 27.01.2014 №1351 "Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету" суперечить приписам чинного законодавства України, а відтак є протиправним.

Відповідно до статті 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не спростовують законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції. Постанова суду першої інстанції прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів уважає, що постанова суду першої інстанції є законною та обґрунтованою, відповідає матеріалам справи та чинному законодавству, а підстави для задоволення апеляційної скарги Рівненської районної ради Рівненської області відсутні.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Рівненської районної ради Рівненської області залишити без задоволення, а постанову Рівненського окружного адміністративного суду від "04" лютого 2014 р. без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Г.І. Майор

судді: А.Ю.Бучик

С.М. Шевчук

Повний текст cудового рішення виготовлено "25" травня 2015 р.

Роздруковано та надіслано:р.л.п.

1- в справу:

2 - позивачу: Прокурор Рівненського району Рівненської області вул.П.Могили,47, м.Рівне, 33028

3- відповідачу: Рівненська районна рада Рівненської області вул. Соборна, 195, м.Рівне, Рівненська область, 33001

4-третім особам: Депутат Рівненської районної ради Пилипчук В.О. - АДРЕСА_2

5 - Депутат Рівненської районної ради Щербяк Ю.В. - АДРЕСА_1

6 - прокуратура Житомирської області, вул.1-го Травня,11, м.Житомир - ,