Постанова № 44293708, 20.05.2015, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 травня 2015 р.м.ОдесаСправа № 814/4852/13-а

Категорія: 5.1.2 Головуючий в 1 інстанції: Марич Є. В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого Золотнікова О.С.,

суддів Осіпова Ю.В. та Скрипченка В.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження у зв'язку з неявкою сторін в судове засідання апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 січня 2015 року по справі за адміністративним позовом Братської районної державної адміністрації Миколаївської області до Державної фінансової інспекції у Миколаївській області про визнання протиправними розпорядження та пунктів вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2013 року Братська районна державна адміністрація Миколаївської області (далі Братська РДА Миколаївської області) звернулась до суду з позовом до Державної фінансової інспекції у Миколаївській області (далі ДФІ у Миколаївській області), в якому просила:

1) визнати протиправним розпорядження про зупинення операцій із бюджетними коштами від 31 жовтня 2013 року № 92;

2) визнати протиправними та скасувати пункти вимоги від 26 грудня 2012 року № 14-08-13-15/7631:

- пункт 1 в частині притягнення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях;

- пункти 2 та 3 повністю;

- пункт 4 в частині визначення суб'єктів господарювання, якими використовуються земельні ділянки без оформлення відповідних документів на право користування ними, та вжиття заходів щодо укладення з відповідними суб'єктами договорів оренди землі, стягнення суми збитків (недоотриманих доходів місцевих бюджетів), в тому числі, шляхом звернення до органів прокуратури з метою стягнення збитків, визначених відповідно до порядку № 284, у судовому порядку,

- пункт 5 в частині визначення суб'єктів господарювання, якими використовуються водні об'єкти без оформлення правовстановлюючих документів, та стягнення суми недоотриманих доходів бюджету в сумі 30436 грн. 21 коп., в тому числі, шляхом звернення до органів прокуратури з метою стягнення збитків у судовому порядку;

3) зобов'язати відповідача утриматися від вчинення дій щодо зупинення операцій із бюджетними коштами з підстав, викладених у вимозі, як таких, що є протиправними.

В обґрунтування позову зазначалось, що посадовими особами ДФІ у Миколаївській області проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Братської РДА Миколаївської області за 2010-2011 роки та завершений період 2012 року. За результатами ревізії складено акт від 21 листопада 2012 року за № 14-24/68, в якому, серед іншого, зазначено про порушення законодавства в процесі використання земельних ділянок державної та комунальної власності на території району. На підставі вказаного акта ревізії відповідачем пред'явлено вимогу від 26 грудня 2012 року за № 14-08-13-15/7631 про усунення порушень та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, пунктом 1 якої зобов'язано притягнути до дисциплінарної та матеріальної відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях. Пунктом 2 названої вимоги зобов'язано позивача внести зміни до відповідних договорів оренди земельних ділянок з метою приведення розміру орендної плати у відповідність з вимогами діючих на момент укладення договорів регуляторних актів та стягнути суму недоотриманих доходів місцевих бюджетів в сумі 16408 грн. 43 коп., зокрема, шляхом проведення претензійно-позовної роботи. Пунктом 3 вимоги зобов'язано Братську РДА Миколаївської області внести відповідні зміни до умов діючих договорів оренди землі в частині передбачення положень щодо збільшення розміру орендної плати з урахуванням коефіцієнту 1,756 до нормативної грошової оцінки земель, які надані в оренду, та стягнути суму недоотриманих доходів в розмірі 144040 грн. 60 коп., зокрема, шляхом проведення претензійно-позовної роботи та у координації з органами Державної податкової служби, уповноваженими здійснювати контроль за правильністю обчислення і справляння земельного податку, а також орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності. Пунктами 4 та 5 вимоги зобов'язано позивача визначити суб'єктів господарювання, якими використовуються земельні ділянки без оформлення відповідних документів на право користування ними, та вжити заходів щодо укладення з відповідними суб'єктами договорів оренди землі, стягнути суму збитків (недоотриманих доходів місцевих бюджетів), в тому числі, шляхом звернення до органів прокуратури з метою стягнення збитків, визначених відповідно до порядку № 284, у судовому порядку, а також визначити суб'єктів господарювання, якими використовуються водні об'єкти без оформлення правовстановлюючих документів, та стягнути суму недоотриманих доходів бюджету в розмірі 30436 грн. 21 коп., в тому числі, шляхом звернення до органів прокуратури з метою стягнення збитків у судовому порядку. 31 жовтня 2013 року відповідачем винесено розпорядження за № 92 про зупинення операцій із бюджетними коштами, яким зобов'язано зупинити операції з бюджетними коштами на рахунку № 35210001000564 за кодом програмної класифікації видатків 7841010 «Здійснення виконавчої влади в Миколаївській області» Братської РДА на строк до 18 листопада 2013 року включно. На думку позивача, зазначені вище розпорядження та вимога відповідача у вказаних частинах є протиправними, а тому підлягають скасуванню.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 січня 2015 року адміністративний позов Братської РДА в Миколаївській області задоволено. Визнано протиправним розпорядження відповідача від 31 жовтня 2013 року № 92 про зупинення операцій з бюджетними коштами. Визнано протиправними та скасовано пункти вимоги, а саме п. 1 в частині вимоги притягнення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях; пункти 2, 3 повністю; пункт 4 в частині вимоги визначити суб'єктів господарювання, якими використовуються земельні ділянки без оформлення відповідних документів на право користування ними та вжиття заходів щодо укладення з відповідними суб'єктами договорів оренди землі, стягнути суму збитків (недоотриманих доходів місцевих бюджетів), в тому числі, шляхом звернення до органів прокуратури з метою стягнення збитків, визначених відповідно до порядку № 284, у судовому порядку; пункт 5 в частині вимоги визначити суб'єктів господарювання, якими використовуються водні об'єкти без оформлення правовстановлюючих документів та стягнення суми недоотриманих доходів бюджету в сумі 30436 грн. 21 коп., в тому числі, шляхом звернення до органів прокуратури з метою стягнення збитків. Зобов'язано відповідача утриматися від вчинення дій щодо зупинення операцій із бюджетними коштами з підстав, викладених у вимозі, як таких, що є протиправними.

Не погоджуючись з постановленим по справі судовим рішенням, представник ДФІ у Миколаївській області в апеляційній скарзі зазначає, що судом при вирішенні справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, і, крім того, порушено норми матеріального права, а саме ст. 2, п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та п. 2 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України. Так, судом не прийнято до уваги, що погодившись з встановленими під час ревізії порушеннями, позивачем вжито заходи на виконання пунктів 3-5 вимоги та частково усунуто порушення в сумі 108330 грн.. Крім того, розпорядження від 31 жовтня 2013 року за № 92 на момент звернення до суду не впливало на господарську діяльність позивача, а тому відсутні підстави для його скасування. У зв'язку з викладеним в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування постанови суду першої інстанції із закриттям провадження у справі.

Заслухавши суддю - доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про необхідність її часткового задоволення.

Судом встановлено, що посадовими особами ДФІ у Миколаївській області проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Братської РДА Миколаївської області за 2010-2011 роки та завершений період 2012 року.

За результатами ревізії складено акт від 21 листопада 2012 року за № 14-24/68, в якому, серед іншого, зазначено про порушення позивачем законодавства в процесі використання земельних ділянок державної та комунальної власності на території району.

На підставі вказаного акта ревізії відповідачем пред'явлено вимогу від 26 грудня 2012 року за № 14-08-13-15/7631 про усунення порушень та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, пунктом 1 якої зобов'язано притягнути до дисциплінарної та матеріальної відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях. Пунктом 2 названої вимоги зобов'язано позивача внести зміни до відповідних договорів оренди земельних ділянок з метою приведення розміру орендної плати у відповідність з вимогами діючих на момент укладення договорів регуляторних актів та стягнути суму недоотриманих доходів місцевих бюджетів в сумі 16408 грн. 43 коп., зокрема, шляхом проведення претензійно-позовної роботи. Пунктом 3 вимоги зобов'язано Братську РДА Миколаївської області внести відповідні зміни до умов діючих договорів оренди землі в частині передбачення положень щодо збільшення розміру орендної плати з урахуванням коефіцієнту 1,756 до нормативної грошової оцінки земель, які надані в оренду, та стягнути суму недоотриманих доходів в розмірі 144040 грн. 60 коп., зокрема, шляхом проведення претензійно-позовної роботи та у координації з органами Державної податкової служби, уповноваженими здійснювати контроль за правильністю обчислення і справляння земельного податку, а також орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності. Пунктами 4 та 5 вимоги зобов'язано позивача визначити суб'єктів господарювання, якими використовуються земельні ділянки без оформлення відповідних документів на право користування ними та вжити заходів щодо укладення з відповідними суб'єктами договорів оренди землі, стягнути суму збитків (недоотриманих доходів місцевих бюджетів), в тому числі, шляхом звернення до органів прокуратури з метою стягнення збитків, визначених відповідно до порядку № 284, у судовому порядку, а також визначити суб'єктів господарювання, якими використовуються водні об'єкти без оформлення правовстановлюючих документів та стягнути суму недоотриманих доходів бюджету в розмірі 30436 грн. 21 коп., в тому числі, шляхом звернення до органів прокуратури з метою стягнення збитків у судовому порядку.

31 жовтня 2013 року відповідачем винесено розпорядження за № 92 про зупинення операцій із бюджетними коштами, яким зобов'язано зупинити операції з бюджетними коштами на рахунку № 35210001000564 за кодом програмної класифікації видатків 7841010 «Здійснення виконавчої влади в Миколаївській області» Братської РДА на строк до 18 листопада 2013 року включно.

Задовольняючи позовні вимоги Братської РДА Миколаївської області, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не довів суду правомірність та обґрунтованість прийнятих ним розпорядження та вимог про усунення порушень.

Проте, з висновком суду першої інстанції про повне задоволення вимог позивача погодитись не можна.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Згідно п. 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011, Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 4 п. 4 названого Положення визначено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

В п. 6 Положення зазначено, що Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Положенням також установлено, що якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, апеляційний суд приходить до висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права пред'являти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Як встановлено матеріалами справи, за результатами проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності Братської РДА Миколаївської області за 2010-2011 роки та завершений період 2012 року відповідачем пред'явлено позивачу вимогу від 26 грудня 2012 року за № 14-08-13-15/7631 про усунення виявлених ревізією фінансових порушень (а. с. 35-36).

Матеріалами справи також встановлено, що оскаржені пункти вимоги 2, 3, 4, 5 безпосередньо пов'язані з відшкодуванням виявлених збитків, завданих за висновками контролюючого органу державному та місцевим бюджетам.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов.

Із врахуванням викладеного та наведених вище норм законодавства (чинних на час виникнення спірних правовідносин) апеляційний суд приходить до висновку про відсутність підстав для скасування пунктів 2, 3, 4, 5 вимоги ДФІ у Миколаївській області від 26 грудня 2012 року за № 14-08-13-15/7631.

Аналогічний висновок щодо застосування наведених вище норм права міститься в постановах Верховного Суду України від 15 квітня та 07 жовтня 2014 року (Справи № № 21-40а14, 21-368а14 відповідно). На підставі ч. 1 ст. 244-2 КАС України такий висновок Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Разом з цим, апеляційний суд приходить до висновку, що суд першої інстанції обґрунтовано скасував пункт 1 оскарженої вимоги, виходячи з наступного.

Як встановлено матеріалами справи, ДФІ у Миколаївській області зверталось до суду з позовом до Братської РДА Миколаївської області про зобов'язання виконати пункти 2 та 3 оскарженої вимоги.

Матеріалами справи також встановлено, що постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2013 року у справі № 814/1146/13-а, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2013 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 лютого 2014 року вказані рішення окружного та апеляційного суду залишені без змін.

При цьому у мотивувальній частині постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2013 року вказано про необґрунтованість пунктів 2 та 3 вимоги ДФІ у Миколаївській області від 26 грудня 2012 року № 14-08-13-15/7631.

Як вбачається з матеріалів справи, пунктом 1 оскарженої вимоги ДФІ у Миколаївській області зобов'язано Братську РДА Миколаївської області притягнути до дисциплінарної та матеріальної відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях. При цьому вказана вимога контролюючого органу є похідною від наведених в пунктах 2 та 3 вимоги порушень.

Таким чином, апеляційний суд приходить до висновку про необхідність визнання протиправним та скасування пункту 1 вимоги відповідача в частині притягнення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності посадових осіб позивача, винних у допущених порушеннях, оскільки останній є похідним від пунктів 2 та 3 вказаної вимоги, які, в свою чергу, визнані необґрунтованими в судових рішеннях, що набрали законної сили.

Щодо позовної вимоги позивача про визнання протиправним розпорядження відповідача від 31 жовтня 2013 року № 92 про зупинення операцій із бюджетними коштами суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання.

Згідно ч. 1 ст. 117 названого Кодексу за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, зупинення операцій з бюджетними коштами.

Частиною 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Як встановлено матеріалами справи, на підставі акта ревізії фінансово-господарської діяльності Братської РДА Миколаївської області від 21 листопада 2013 року за № 14-24/68, ДФІ у Миколаївській області винесено розпорядження від 31 жовтня 2013 року за № 92 про зупинення операцій з бюджетними коштами (а. с. 34 зворот).

З вказаного розпорядження вбачається, що ДФІ у Миколаївській області зобов'язує зупинити операції з бюджетними коштами Братської РДА на строк до 18 листопада 2013 року.

При цьому, позивач з відповідним позовом звернувся до суду 26 листопада 2013 року.

Таким чином, на момент звернення позивача до суду з даним позовом, порушені контролюючим органом права позивача були поновлені, що виключає можливість задоволення заявлених вимог Братської РДА Миколаївської області у названій частині.

Крім того, виходячи з наведених вище положень ч. 1 ст. 2 КАС України, суд не вправі здійснювати захист можливого порушення прав позивача на майбутнє.

Проте, зобов'язання судом першої інстанції відповідача утримуватись від вчинення дій щодо зупинення операцій із бюджетними коштами, фактично є вирішенням спору, який лише може виникнути в майбутньому, що свідчить про неправильність оскарженого судового рішення і в цій частині.

Враховуючи, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, і, крім того, судом порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, постановлене судове рішення на підставі пунктів 3 та 4 ч. 1 ст. 202 КАС України підлягає скасуванню з винесенням нової постанови про часткове задоволення вимог позивача.

Керуючись ст. ст. 195, 197, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції у Миколаївській області задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 січня 2015 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Братської районної державної адміністрації Миколаївської області задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 1 вимоги Державної фінансової інспекції у Миколаївській області від 26 грудня 2012 року № 14-08-13-15/7631 в частині притягнення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності посадових осіб Братської районної державної адміністрації Миколаївської області.

В іншій частині відмовити Братській районній державній адміністрації Миколаївської області у задоволенні позовних вимог.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня набрання законної сили судовим рішенням апеляційного суду.

Головуючий: О.С. Золотніков

Судді: Ю.В. Осіпов

В.О. Скрипченко