Постанова № 44147401, 14.05.2015, Центральний районний суд м. Миколаєва

н\п 2-а/490/69/2015 Справа № 490/2099/15-а

Центральний районний суд м. Миколаєва

_____________

П О С Т А Н О В А

І м е н е м У к р а ї н и

14 травня 2015 року Центральний районний суд міста Миколаєва у складі головуючого судді Батченка О.В. при секретарі Нікулічевій А.С. з участю представника позивача Матейчук Є.І., представника відповідача Татарінова В.П., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Миколаєві адміністративну справу за позовом

Миколаївської обласної організації політичної партії "Демократичний альянс" до виконавчого комітету Миколаївської міської ради про визнання діяння неправомірним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В :

В березні 2015 року Миколаївська обласна організація політичної партії "Демократичний альянс" звернулась до суду з позовом до виконавчого комітету Миколаївської міської ради, просила визнати неправомірною діяльність відповідача щодо затвердження рішення від 02 грудня 2014 року № 1120 "Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі "маршрутних таксі", а також скасувати це рішення. В обгрунтування позову позивач послалась на обставини порушення установленої законом процедури прийняття оспорюваного регуляторного акту.

В судовому засіданні представник позивача підтримала вимоги в частині визнання неправомірної діяльності виконавчого комітету Миколаївської міської ради під час прийняття спірного рішення внаслідок недотримання положень ст. 4, 5, 8, 9, 13, 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", зокрема, недотримання принципу прозорості та врахування громадської думки, прийняття рішення за відсутності: аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкритого обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю. Не наполягала представник позивача на задоволенні позовних вимог в частині скасування оспорюваного рішення внаслідок його скасування відповідачем.

Представник відповідача проти позову заперечував з тих підстав, що, як на думку відповідача, його рішення № 1120 від 02 грудня 2014 року "Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі "маршрутних таксі" не є регуляторним актом у розумінні положень Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" так як застосовується конкретного кола юридичних осіб, а саме підприємств-перевізників, що здійснюють свою діяльність в м. Миколаєві, і не застосовується до невизначеного кола осіб. В обгрунтування заперечень проти позову відповідач послався також на те, що на час розгляду справи судом спірне рішення не є чинним.

Вислухавши пояснення учасників процесу, дослідивши докази суд встановив наступні факти та відповідні їм правовідносини.

02 грудня 2014 року виконавчим комітетом Миколаївської міської ради прийняте рішення № 1120 "Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі "маршрутних таксі", пунктом першим якого з 03 грудня 2014 року підприємствам-перевізникам: ТОВ "Алан-Техно", ВКФ ТОВ "Гуріг Сервіс", МПП "ТФТ", ТОВ "Приватавтолюкс", ТОВ "Митап", ПП "МІС", ПП "ПиК", ПП "Авто-Віола плюс", ПП "ІВА" та ТОВ "Еталонавто" встановлені тарифи на перевезення одного платного пасажира та багажу в залежності від протяжності маршруту та режиму руху автобусів "маршрутне таксі" до 10 км. - 02 грн. 75 коп.: до 20 км. - 3 грн. 00 коп. Пунктом другим цього ж рішення у зв'язку з тим, що коефіцієнт підсадки пасажирів на міських автобусних маршрутах до мікрорайонів Мала Корениха, Велика Корениха та Матвіївка прирівнюється до приміських маршрутів, з 03 грудня 2014 року на перевезення одного платного пасажира та багажу встановлені тарифи підприємствам-перевізникам: ТОВ "Алан-Техно", що здійснюють рух до мікрорайону Велика Корениха - 3 грн. 50 коп.; "маршрутним таксі" цього ж підприємства, що здійснюють рух до мікрорайону Мала Корениха - 4 грн. 50 коп. та для ТОВ "Еталонавто", що здійснюють рух до мікрорайону Матвіївка - 3 грн. 50 коп. В рішенні вказано, що воно прийняте на основі поданих вищезазначеними підприємствами калькуляційних матеріалів.

Як вбачається з колективного листа керівників підприємств-перевізників, що надійшло до виконавчого комітету Миколаївської міської ради 01 грудня 2014 року вх. № 11718/02.02.01-18/13/14 ініціатори звернулися до Миколаївського міського голови з питанням про необхідність зміни тарифів на перевезення пасажирів внаслідок значного зростання протягом 2014 року цін на паливо, стиснений газ, паливо-мастильні матеріали, запчастини та витратні матеріали до автобусів. В якості економічно обґрунтованого розрахунку у зверненні наведена таблиця з трьох колонок: "вартість палива 1л., грн."; "собівартість перевезення одного пасажира з розрахунком на 1 пасажиро-кілометр" та "мінімальний розрахунковий тариф на перевезення одного пасажира на маршруті, довжиною 21 км", а також двох рядків: "Бензин А-92" та "Дизпаливо". Для бензину А-92 мінімальний розрахунковий тариф за даними підприємств-перевізників має становити від 4 грн. 09 коп. до 4 грн. 26 коп.; для дизпалива - від 4 грн. 61 коп. до 4 грн. 62 коп. за умови вартості обох видів пального - 15 грн. 00 коп. за 1 літр.

Тариф для автобусів, що працюють на стисненому газі, в таблиці не наведений. Також у зверненні не зазначені формула(-и), згідно якої(-их) підприємствами-перевізниками здійснені вищевказані розрахунки економічного обґрунтування.

Як слідує з листа ТОВ "Міжнародна аудиторська група" вих. № 177/1 від 24 листопада 2014 року "Про завершення аудиту та надання висновку за наслідками перевірки обґрунтованості тарифу на перевезення пасажирів в міському громадському транспорті (маршрутних таксі) в м. Миколаєві", за наслідками проведеного аудиту встановлено, що перевізники в розрахунках припустилися окремих відхилень, не дотрималися вимог всіх документів, якими встановлені відповідні норми витрат, і припустилися арифметичних помилок, що призвели як до завищення, так і до заниження тарифів. Наряду з цим в листі вказано про те, що, як на думку аудитора, прогнозний розрахунок тарифів, за винятком окремих помилок, в цілому підготовлений належним чином на підставі відповідних попередніх оцінок і припущень і відповідає чинному законодавству України. Фактичні результати, ймовірно, відрізнятимуться від прогнозних, оскільки передбачувані події часто не відбуваються так, як очікувалося, а розбіжності можуть бути суттєвими. За розрахунками ТОВ "Міжнародна аудиторська група" тариф для автобусів, що здійснюють перевезення пасажирів міським транспортом у м. Миколаєві в режимі маршрутного таксі, може бути обґрунтований в межах:

Для дизельного пального: до 10 км - від 2 грн. 01 коп. до 2 грн. 88 коп.; від 10,1 км до 15 км - від 2 грн. 95 коп. до 3 грн. 14 коп.; від 15,1 км. до 25 км - від 03 грн. 03 коп. до 4 грн. 00 коп; більше 25,1 км - до 4 грн. 09 коп.

Для бензину: до 10 км - від 2 грн. 52 коп. до 3 грн. 11 коп.; від 10,1 км до 15 км - до 3 грн. 04 коп.; від 15,1 км до 25 км - від 3 грн. 62 коп. до 4 грн. 54 коп.

Для природного газу (пропан/бутан): від 10,1 км до 15 км - до 3 грн. 90 коп.; від 15,1 км до 25 км - від 4 грн. 20 коп. до 4 грн. 22 коп.

Інших належних та допустимих доказів на підтвердження підстав прийняття рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 02 грудня 2014 року № 1120 у встановленому Кодексом адміністративного судочинства України порядку відповідачем суду не представлено.

В той же час, пунктом четвертим рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради № 152 від 06 березня 2015 року, рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 02 грудня 2014 року № 1120 "Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі "маршрутних таксі" визнане таким, що втратило чинність. Цим же рішенням встановлені нові тарифи на перевезення пасажирів міським транспортом в режимі "маршрутного таксі" в м. Миколаєві.

Оцінюючи викладені факти, суд виходить з наступного.

В силу ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 12 ст. 59 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон).

Відповідно ст. 1 Закону регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом. Цією ж статтею встановлено, що регуляторним органом є місцевий орган виконавчої влади.

З викладеного суд робить висновок про те, що рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 02 грудня 2014 року № 1120 "Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі "маршрутних таксі" є регуляторним актом, оскільки за своєю правовою природою націлене на регулювання господарських відносин, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, якими є у тому числі і кінцеві споживачі послуг підприємств-перевізників - мешканці м. Миколаєва.

Рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 02 грудня 2014 року № 1120 також не включене до переліку регуляторних актів (ст. 3 Закону), на які не поширюється дія Закону.

Разом з цим, статтею 4 Закону визначені принципи державної регуляторної політики, якими є: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

В силу ст. 5 Закону забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта, а також оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Відповідно ст. 8 Закону стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття. Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання. Методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування Національним банком України затверджується спільно Кабінетом Міністрів України та Національним банком України, а методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування іншими розробниками проектів регуляторних актів - Кабінетом Міністрів України. Методика підготовки аналізу регуляторного впливу є обов'язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів. Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

Судом установлено, що під час прийняття виконавчим комітетом Миколаївської міської ради рішення № 1120 від 02 грудня 2014 року аналіз регуляторного впливу цього акту не готувався. Разом з цим, суд вважає надуманими твердження позивача про те, при підготовці аналізу регуляторного впливу повинні були враховані витрати громадян на проїзд, адже як зазначено в ч. 4 ст. 8 Закону якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини та норми, що регулюють інші суспільні відносини, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини.

В той же час в силу ст. 9 Закону кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п'ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Згідно ч. 2 ст. 13 Закону повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Судом також установлено, що до прийняття рішення № 1120 від 02 грудня 2014 року "Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі "маршрутних таксі" виконавчим комітетом Миколаївської міської ради у встановлений Законом спосіб ні повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, ні проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу не оприлюднювались, що має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки та тягне порушення прав громадян - мешканців м. Миколаєва, передбачених ст. 6 Закону.

В силу ч. 1 ст. 36 Закону регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

На підставі викладеного, суд доходить висновку про те, що під час підготовки рішення № 1120 від 02 грудня 2014 року "Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі "маршрутних таксі" виконавчим комітетом Миколаївської міської ради не були дотримані вимоги ст. 8, 9 та 13 Закону і таке діяння (у формі бездіяльності) є неправомірним.

Виходячи з обставини справи суд вважає, що позивачем в мотивувальній частині адміністративного позову юридично помилково викладене прохання про визнання неправомірною саме діяльності відповідача, оскільки є очевидним, що предметом спору є правовідносини сторін з приводу бездіяльності місцевого органу виконавчої влади, і така помилка не може мати наслідком відмову в позові по суті пред'явленої вимоги.

В той же час, адміністративний позов в частині вимоги про скасування рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради № 1120 від 02 грудня 2014 року задоволенню не підлягає, оскільки це рішення втратило чинність на підставі рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради № 152 від 06 березня 2015 року.

Таким чином, позов підлягає частковому задоволенню.

Керуючись ст. 4, 5, 8, 9, 13, 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ст. 9, 11, 158-163, 288 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Позов задовольнити частково.

Визнати неправомірним діяння (у формі бездіяльності) виконавчого комітету Миколаївської міської ради, яке полягає в недотримання вимог ст. 8, 9 та 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", під час підготовки до прийняття рішення № 1120 від 02 грудня 2014 року "Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі "маршрутних таксі".

В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Стягнути з Миколаївського міського бюджету на користь Миколаївської обласної організації політичної партії "Демократичний альянс" 243 (двісті сорок три) грн. 60 коп. судового збору.

Апеляційну скаргу на постанову може бути подано до Одеського апеляційного адміністративного суду через Центральний районний суд м. Миколаєва протягом десяти днів.

Суддя О.В. Батченко